II SA/Kr 2645/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków planu zagospodarowania l. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M.M. kwotę 10/ dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] 2002 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.)) Zarząd Miasta Z. wyraził zgodę na odstępstwo od warunku minimalnej wysokości okapu, szerokości traktu i otwarcia dachu na długości większej niż połowa kalenicy, określonej dla terenów mieszkalnictwa niskiej intensywności w związku z zamierzoną inwestycją na działkach nr:1 , 2 , 3 , 4 , 5 obr. [...] położonych w Z. w rejonie ulicy [...] . W uzasadnieniu tego postanowienia organ l instancji wskazał, że projektowana inwestycja stanowi przebudowę i rozbudowę istniejących budynków wybudowanych w latach 60 - tych. Celem jej jest przebudowa istniejącej części i rozbudowa na cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Organ l instancji podniósł, że zgoda na odstępstwo od wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwa w myśl § 23 ust. 2 pkt 2 i 3 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. , jeśli ich zachowanie nie jest możliwe z przyczyn technicznych i wyrazi na to zgodę Zarząd Miasta Z. Zażalenie na to postanowienie w dniu [...] sierpnia 2002 r. wniósł M.M. . Podniósł w nim, że narusza ono jego prawo własności jako właściciela sąsiedniej działki. Nie wyraził on nigdy żadnej zgody na przebudowę i rozbudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na cztery budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej. Uważa, że w postanowieniu tym podano niewłaściwie teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Nie jest ona planowana w rejonie ulicy [...], lecz przy ul. [...]. Parametry tej ostatniej nie pozwalają na rozbudowę domów, gdyż jest ona zbyt wąska. Twierdzi także, że niewłaściwie też określono nazwę inwestora. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak:[...] , wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazało, że zażalenie M.M. jest całkowicie nieuzasadnione. W istocie nie dotyczy ono przedmiotu zaskarżonego postanowienia, bowiem odwołujący się nie kwestionuje ustaleń Zarządu Miasta w zakresie wysokości okapu, szerokości traktu projektowanego budynku oraz otwarcia dachu na długości przekraczającej połowę długości kalenicy. W ocenie organu odwoławczego pozostałe zarzuty nie mają w ogóle związku z rozstrzygnięciem, bądź dotyczą kwestii, które na rozstrzygnięcie nie mają wpływu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie sposób zgodzić się z podniesionym zarzutem naruszenia prawa własności działki nr 6 obr [...] , skoro działka ta nie graniczy w ogóle z terenem inwestycji leżąc w dodatku po drugiej stronie ulicy [...] . Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, tym bardziej nie może być mowy o takim naruszeniu w przypadku postanowienia incydentalnego, rozstrzygającego wyłącznie kwestie techniczne związane z projektowaniem określonego obiektu. Należy mieć także na uwadze, to, że nie została jeszcze ustalona lokalizacja przedmiotowego obiektu od granic działki przeznaczonej pod tą inwestycję. Nie może również wywrzeć, zdaniem Kolegium, żadnych skutków brak zgody odwołującego się na jakąkolwiek przebudowę i rozbudowę budynków na działkach inwestora. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł M.M. domagając się w niej jego uchylenia i zasądzenia odszkodowania w wysokości [...] z tytułu naruszenia konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W skardze podniósł, że ulica [...] nie posiada właściwych parametrów technicznych, chodników, hydrantów pożarowych, kanalizacji deszczowej, ekranów akustycznych. Skarżący podniósł także, że rządzący Z. usiłują przekształcić dotychczasowy camping na działce nr 4 na działki budowlane. Działki przy ul. [...] uległy powiększeniu kosztem ulicy. Twierdzi, że kwestionowane przez niego postanowienie zostało wydane przed wyrażeniem zgody sąsiadów. Uważa, że skoro działka będąca jego własnością graniczy z drogą, to jego prawa związane z zabezpieczeniem przed hałasem i drganiami podłoża powinny być chronione. Zarzucił korupcję w Urzędzie Miasta Z. , dyskryminację osób prywatnych w stosunku do spółek państwowych, a także naruszenia prawa do wolnych wyborów władz i uniemożliwienie odwołania się do NSA. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko jakie wyraziło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o jej oddalenie. Podkreśliło, że zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodów w niej podniesionych. Sąd dokonując z urzędu kontroli wydanych w sprawie aktów prawnych stwierdził bowiem, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji naruszają prawo. Postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oparte zostało na art. 106 k.p.a. Powyższy przepis reguluje instytucję współdziałania organów administracji publicznej w procesie wydawania decyzji, a właściwie w toku postępowania wyjaśniającego. Jeden z tych organów prowadzi postępowanie główne a drugi z nich prowadzi postępowanie opiniujące, którego przedmiot musi być związany merytorycznie z postępowaniem głównym. Organ opiniujący w żaden sposób nie może zastępować organu głównego, właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz ma się jedynie przyczynić do poszerzenia jego wiedzy odnoszącej się do stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy. Stanowisko, jakie zajmuje organ współdziałający w drodze postanowienia, nie rozstrzyga, zatem o istocie sprawy, nie kończy jej w instancji administracyjnej, nie ma samodzielnego bytu, lecz wchodzi do materiału dowodowego i w zależności od stopnia związania jego treścią albo znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji co do istoty sprawy albo też wpłynie na jej rozstrzygnięcie. Instytucja współdziałania organów administracji występuje w sytuacji, gdy w przepisach prawa materialnego rangi ustawowej zamieszczone są zwroty: "w uzgodnieniu", " za zgodą", "po zasięgnięciu opinii". Współdziałanie jest także instytucją prawa procesowego. Organy współdziałające pod względem ustrojowym i organizacyjnym w wykonaniu swych uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Współdziałania nie można jednak w żaden sposób wywodzić z zamieszczonego w treści § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zwrotu: "za zgodą Zarządu Miasta Z. ". Jak to podkreślono powyżej, że cel i funkcje współdziałania można określić jedynie w przepisie ustawy prawa materialnego, a nie w przepisie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. W takim stanie rzeczy art. 106 k.p.a. w niniejszym przypadku nie miał zastosowania, a wydane w oparciu o niego weryfikowane postanowienia obu instancji zapadły z jego naruszeniem. Skutkować to musiało ich uchyleniem. Organy dokonały niewłaściwego ustalenia przepisu mającego zastosowanie i źle odczytały jego znaczenie. Narusza to więc postanowienia nie tylko art. 6 k.p.a. ale i godzi w zasadę wyrażoną w art. art. 7 i 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uchylić zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na tej podstawie jak w punkcie l sentencji wyroku. O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 zezm.).