II SA/Kr 268/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego N. z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 757,00 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2006 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 59, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. G. z dnia [...].2005 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działek ewid. nr [...],[...] obr. [...] położonych w [...], w rejonie os. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego - inwentarskiego (przeznaczonego do hodowli [...], wielkość hodowli około 300 - 500 szt.), z infrastrukturą - przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i elektroenergetyczne, utwardzenie dojazdu i dojścia do budynku brukiem. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...] powołał się na przepis art. 61. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W wyniku przeprowadzonej analizy w terenie oraz na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 ustalono, że inwestycja objęta wnioskiem nie zachowuje wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu. W rejonie objętym analizą występują budynki mieszkalne jednorodzinne. Budynki oznaczone na załączniku graficznym numerami od [...] do [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr od [...] do [...] stanowią jednorodny układ urbanistyczny, utworzony z budynków jednorodzinnych o zbliżonych gabarytach i powierzchni zabudowy, zlokalizowanych na działkach o zbliżonej powierzchni zabudowy, co daje w konsekwencji stosunkowo w miarę jednorodny wskaźnik projektowanej powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni działki. Również działka objęta wnioskiem znajdująca się pośrodku tego układu urbanistycznego, obecnie zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z pokojami na wynajem, o gabarytach i powierzchni nawiązującej do budynków sąsiednich. W obszarze analizowanym brak budynku gospodarczego - inwentarskiego przeznaczonego do hodowli [...], zatem brak kontynuacji funkcji. Lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego - inwentarskiego mogła by być uciążliwa dla sąsiedniej zabudowy ze względu na niewielką powierzchnię działek objętych wnioskiem łącznie 621 m2, zabudowanych już obecnie budynkiem o powierzchni około 140 m, a powierzchnię projektowanego budynku gospodarczego określono na około 160 m2 , co łącznie daje wskaźnik powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni działki 0,48 . W rejonie objętym analizą, średni wskaźnik powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,22. Najniższy powyższy wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,06. Najwyższy powyższy wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,45, przy czym żaden z wymienionych powyżej budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji, a zarazem tworzących jednorodny układ urbanistyczny, nie posiada tak wysokiego wskaźnika zabudowy. Tym samym nie zostały spełnione wymogi wynikające z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Od powyższej decyzji odwołał się A. G. zarzucając jej nieprawidłową interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zakwestionował zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w analizowanym obszarze brak budynku gospodarczego inwentarskiego przeznaczonego do hodowli [...] i tym samym brak kontynuacji funkcji. Hodowla [...] jest nową formą gospodarowania - nie ma tego typu działalności na terenie [...]. Zdaniem skarżącego to nie hodowla [...] ma stanowić ewentualną kontynuację funkcji, a podobna działalność gospodarcza. Skarżący zwrócił uwagę, że na terenie tej samej dzielnicy jest powszechne prowadzenie działalności. Jest to działalność bardzo uciążliwa, np. hodowla [...] czy warsztaty samochodowe, [...],[...] i [...]. Skarżący zarzucił niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii. Jego zdaniem całkowicie bezzasadne jest także stanowisko organu, że kontynuacja funkcji musi dotyczyć działki bezpośrednio sąsiadującej z działką projektowaną tym bardziej, że cały obszar osiedla jest już zabudowany. Nietrafiony jest ponadto powoływany w uzasadnieniu decyzji zarzut niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego cytowane rozporządzenie ma zastosowanie wyłącznie do działek dotychczas nie zurbanizowanych, a ponadto § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy. W ocenie skarżącego trzy nowe budowy usytuowane od 30 do 70 m od jego działki mają wskaźniki zabudowy wyższe niż te na które powołuje się Wydział Architektury. Zupełnie nietrafione są ponadto argumenty o ewentualnej uciążliwości hodowli [...]. Hodowla [...] jest zupełnie nieuciążliwa. Zastosowana w przeprowadzonej przez organ analizie oraz przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interpretacja przepisu narusza zasadę wymienioną w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie prawo własności jest podstawowym prawem, które musi być brane pod uwagę przy interpretacji przepisów tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. znak [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym można doszukać się działek na których prowadzona jest działalność gospodarcza, jednakże byłoby to niedopuszczalne poszerzenie pojęcia "kontynuacji funkcji", sprzeczne z istotą przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1. Ponadto istotnym argumentem jest niezgodność projektowanego wskaźnika zabudowy z wielkością średnią tego wskaźnika obliczoną w obszarze analizowanym. Przy wielkości działki nr [...] i [...] wynoszącej 621 m2 powierzchnia zabudowy istniejącej wraz z projektowaną wynosi łącznie 300 m2 i przy dodatkowych min. 48m2 powierzchni utwardzonej stanowi o ponad 2-krotnym przekroczeniu wskaźnika intensywności zabudowy. Jest to istotne naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę na niezgodność parametru określonego przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, stanowiącego o szerokości elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 9,62 m, a z tolerancją do 20% kształtuje się w przedziale od 7,70 do 11.54 m i odbiega od szerokości projektowanego budynku, nie przekraczającej 6,0m. Z powyższych względów Kolegium oceniło, że wniosek A. G. nie spełnia wymogu przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, iż tylko łączne spełnienie określonych w tym przepisie warunków może być podstawą do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 powinna prowadzić do szerokiego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być brak tożsamości projektu z obiektami już istniejącymi. W obszarze analizowanym najwyższy wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,45. Wskaźnik ten nie został przekroczony, gdyż wskaźnik planowanej zabudowy wynosi 0,43. W zaskarżonej decyzji nieprawidłowo przyjęto bowiem, że powierzchnia 48 m2 terenu utwardzona brukiem stanowi element wliczany do powierzchni nowej zabudowy, a zatem wpływa na przekroczenie powierzchni zabudowy - podczas gdy nie jest to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Skarżący zarzucił, że wyniki przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej przemawiały za wyznaczeniem innego wskaźnika powierzchni zabudowy aniżeli wynika to ze wskaźnika intensywności zabudowy wyznaczonego na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ten sposób naruszono § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego wyniki analizy przemawiały również za przyjęciem innego niż średni wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Nie dokonując tego organy administracji naruszyły § 6 rozporządzenia. Naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polega na błędnym i niewyczerpującym wyjaśnieniu kwestii kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy na analizowanym terenie znajdują się budynki gospodarcze przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej takiej jak hodowla [...] czy prowadzenie warsztatu samochodowego oraz [...] Kwestia na nie znalazła racjonalnego i dostatecznego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przez co naruszono art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone we ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie m. in. słuszny interes obywatela i wbrew treści art. 77 k.p.a. nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) i ustalonym już w tym zakresie orzecznictwem uzgodnieniom podlegać ma projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek. W aktach sprawy brak jest projektu decyzji, a jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z [...] 2005 r. (k. [...] akt administracyjnych) do uzgodnienia przez Wydział Drogownictwa i Transportu został przesłany wniosek strony. Obszar analizowany został zakreślony niezwykle szeroko, tym niemniej nie są przekonywujące rozważania zawarte w wynikach analizy dotyczące zarówno cech zagospodarowania terenu, jak i kontynuacji funkcji. W szczególności nie wiadomo dlaczego obliczając wskaźnik zabudowy terenu nie uwzględniono działek oznaczonych na mapie numerem [...],[...],[...] mimo, iż znalazły się one wewnątrz terenu objętego analizą (k. [...] i [...] akt administracyjnych). Uzasadnienie decyzji I instancji nie jest przekonywujące i nie spełnia wymagań art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności nie wskazano przyczyn, dla których omawiając kwestię kontynuacji zabudowy objęto analizą te a nie inne działki sąsiednie. Skarżący ma rację kwestionując w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, iż "w obszarze analizowanym brak budynku gospodarczego - inwentarskiego przeznaczonego na hodowlę [...] ", co zostało potraktowane przez organ jako tożsame z "brakiem kontynuacji funkcji". W przepisach może bowiem chodzić o brak kontynuacji funkcji inwentarskiej (gospodarskiej), a nie konkretnego rodzaju działalności gospodarczej. W odwołaniu skarżący wskazał na numery działek, na których jest prowadzona uciążliwa działalność gospodarcza, wskazując m. in. na działkę nr [...], na której prowadzona jest hodowla [...] oraz znajduje się warsztat samochodowy (z [...] i l [...]). Działka ta została przez organ I instancji wymieniona wśród przykładów działek, na których występuje wyłącznie budownictwo jednorodzinne. Przeczy to tezie o willowej zabudowie osiedla [...]. Organ II instancji co prawda przyjął za zasadny argument skarżącego, iż także na innych działkach w obszarze analizowanym prowadzona jest działalność gospodarcza, ale bez bliższych wyjaśnień przyjął, iż "byłoby to niedopuszczalne poszerzenie pojęcia "kontynuacji funkcji", sprzeczne z istotą przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". W niniejszej sprawie poza wspomnianymi doszło do innych uchybień proceduralnych powodujących konieczność uchylenia decyzji organów I i II instancji. Stwierdzić należy, że postępowanie toczyło się jakby "na raty". Jak wynika z k. [...] akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] 2005 r. zostało przesłane m. in. właścicielom działek: W. i M. S. (dz. nr [...]) oraz W. i M. T. (dz. nr [...]). Te osoby zatem zostały uznane za strony postępowania (k. [...] akt administracyjnych). W toku już wszczętego postępowania krąg uczestników poszerzył się o dalszych 9 właścicieli, których [...] 2006 r. zawiadomiono o "toczącym się postępowaniu". Jest oczywiste, iż osoby te nie brały udziału w postępowaniu od samego początku, a nadto organ nie wyjaśnił nigdzie dlaczego po roku od wszczęcia postępowania uznał za konieczne poszerzyć krąg uczestników. Należy nadmienić, że protesty wspomnianych sąsiadów pojawiły się dopiero po zawiadomieniu ich o toczącym się postępowaniu (pismo z [...] 2006 r., k. [...] akt administracyjnych). Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru z dnia [...] 2006 r. M. T. zmarła, nie ustalono jednak ani kiedy fakt ten nastąpił, ani też kto jest jej następcą prawnym. Z powodu braku dowodów doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] 2005 r. nie wiadomo, czy M. T. żyła w momencie wszczęcia postępowania. niewątpliwie jednak prowadzono postępowanie dalej, aż do końca nie zawieszając go i nie ustalając następców pranych zmarłej uczestniczki (również organ II instancji nie dostrzegł w tym przypadku żadnego uchybienia). Stwierdzić należy również, że uczestniczka M. C. wystosowała w dniu [...] 2006 r. do Urzędu Miasta [...] pismo, w którym podała swój aktualny adres w [...] (os. [...]), a mimo to organ II instancji wysłał jej decyzję na adres w [...] i w rezultacie decyzja ta do uczestniczki w ogóle nie dotarła. Wspomniane nieprawidłowości w postępowaniu nie mogą być uznane za nieistotne w świetle art. 7, 8, 9, 28, 42 §1, 73, 109 § 1 k.p.a., toteż z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.