II SA/Kr 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Starosta [...] decyzją nr [...] z 4 lutego 2015 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. G. i M. G. pozwolenia na budowę: - budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości O., Gmina O., - zjazdu publicznego z drogi powiatowej (działka nr [...]) na działkę nr [...] położonej w miejscowości O., oraz na budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej (działka [...]) na działkę nr [...] w miejscowości O., Gmina O.. Decyzja została doręczona stronom postępowania, w tym właścicielowi sąsiedniej dla terenu inwestycji działki nr [...] – R. R. (doręczenie 23 lutego 2015 r.) i nie została zaskarżona. W piśmie z 15 maja 2015 r. skierowanym do Starosty [...] R. R. podniósł, że rozpoczęcie w dniu 4 maja 2015 r. robót ziemnych i następujących po nich prac geodezyjnych w ramach ww. inwestycji ujawniło fakt niezgodności granicy ewidencyjnej ze stanem władania (przebiegiem istniejącego ogrodzenia). Różnica wynosiła ok. 0,5 m do 1,5 m na niekorzyść R. R.. Podniósł, że stan na gruncie utrzymywał się w sposób niezmieniony od 45 lat, a ogrodzenie było jedynie modernizowane. Wskazał, że nie wnosił odwołania od opisanej na wstępie decyzji wskutek zapewnień, że inwestycja będzie prowadzona z poszanowaniem prawa, w tym prawa własności sąsiada. W odpowiedzi Starosta poinformował R. R., że podstawą wydania decyzji z 4 lutego 2015 r. były m.in. przedłożone przez inwestora aktualne mapy geodezyjne. Organ nie miał podstaw do przypuszczenia, że wystąpi w sprawie spór co do granicy. Wskazał, że nawet postępowanie rozgraniczeniowe w toku nie stanowi podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wnioskiem z 4 lipca 2017 r. R. R. wystąpił do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją opisaną na wstępie i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazał, że przed Sądem Rejonowym w D. T. Wydziałem Cywilnym toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia (sygn. akt l Ns [...]). W toku przedmiotowego postępowania biegły z zakresu geodezji i kartografii sporządził opinię oraz opinię uzupełniającą. Opinia uzupełniająca została doręczona wnioskodawcy 19 czerwca 2017 r. Zdaniem wnioskodawcy opinia uzupełniająca jednoznacznie potwierdza, że doszło do posłużenia się oddającą nieprawdziwy stan rzeczy mapą do celów projektowych. Jak bowiem stwierdza dalej biegły, sporządził on do opinii szkic punktów granicznych i sytuacyjnych, z których jednoznacznie wynika, że przebieg granicy ewidencyjnej kształtuje się odmiennie, aniżeli przedstawiony na mapie do celów projektowych przygotowanej na potrzeby postępowania w przedmiocie udzielenia właścicielom działki ewidencyjnej nr [...] w O. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: K.p.a. Podkreślił, że mapa dla celów projektowych różni się od mapy zasadniczej aktualnością i klauzulą. Różnica polega na tym, że geodeta, wykonując mapę dla celów projektowych, ma obowiązek aktualizować jej treść. Dlatego, zdaniem wnioskodawcy, użyta w sprawie mapa projektowa poświadcza nieprawdę, to jest stan nieistniejący. Wnioskodawca przywołał również art. 145 § 2 K.p.a. podnosząc, że niedopuszczalną i niepożądaną jest sytuacja, w której organ wydający pozwolenie na budowę działa w oparciu o sfałszowane dowody. To uzasadnia, zdaniem wnioskodawcy, konieczność uchylenia kwestionowanej decyzji ze względu na uniknięcie szkody dla interesu społecznego. Następnie Starosta [...] postanowieniem z 26 października 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 150 § 1 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 4 lutego 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedłożone opinie sporządzone przez biegłego sądowego w żadnym razie nie przesądzają, że dowód w postaci mapy (do celów projektowych) jest fałszywy. Podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Również wątpliwości stron w tym zakresie nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani stanowić przesłanki do zawieszenia takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na poparcie powyższych tez organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Przypomniał też, że wnioskodawca R. R., będąc stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, na żadnym jego etapie nie kwestionował przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi odpowiednio jako działki nr [...] i nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaś ugruntowany jest pogląd, że przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dalej organ wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę zobowiązany jest przedłożyć m.in. plan zagospodarowania terenu, który winien był być sporządzony na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopóki zatem, np. w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, nie doszło do wznowienia granic i naniesienia zmian w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dopóty mapy te stanowią jedyną podstawę do wydawania rozstrzygnięć. Zgodnie ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju w przypadku gdy praca geodezyjna i kartograficzna ma być podstawą sporządzenia opinii biegłego, to efekty tej pracy geodezyjnej i kartograficznej powinny być przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz skontrolowane przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej przed przystąpieniem do sporządzania opinii dla sądu. Niezakończone prace geodezyjne i kartograficzne nie mogą stanowić podstawy sporządzenia opinii. W tym przypadku praca zgłoszona przez biegłego nie została jeszcze przyjęta do PODGiK w D. T. . W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, iż sporządzona przez tego biegłego opinia stanowi dowód innego przebiegu granicy niż ten wskazany na mapie do celów projektowych. Niezależnie jednak od powyższego organ stwierdził, że ewentualne późniejsze ustalenie innego przebiegu granicy pomiędzy ww. nieruchomościami nie może stanowić podstawy do kwestionowania zgodności z prawem decyzji Starosty [...] z 4 lutego 2015 r. Za wyrokiem WSA w Warszawie organ wskazał, że zbliżenie budynku do granicy związane z późniejszym zakończeniem postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przesunięcie tej granicy w kierunku nieruchomości inwestorów nie oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję z naruszeniem przepisów prawa, w tym zwłaszcza wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. R. R. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie podnosząc, że przedstawione przez niego w sprawie dowody świadczą o sfałszowaniu mapy do celów projektowych, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdził, że na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie kwestionował przebiegu granic, ponieważ był przekonany o prawdziwości mapki do celów projektowych. Dopiero opinia geodety na potrzeby postępowania zasiedzeniowego ujawniła, zdaniem skarżącego, nowe okoliczności w sprawie. Wojewoda postanowieniem z 20 grudnia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "P.b.", utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie I instancji jest zgodne z prawem. Stwierdził, że skoro samo podanie o wznowienie postępowania w danej sprawie nie powoduje jego wszczęcia, lecz następuje ono w drodze postanowienia, przed jego wydaniem ciążą na organie określone obowiązki, które podejmowane są z urzędu. Mianowicie, jeżeli organ działa w oparciu o wniosek, to winien zbadać legitymację osoby składającej wniosek, czy jest stroną postępowania, czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej i czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Organ przywołał i wyjaśnił treść art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Dalej stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy sfałszowanie mapy do celów projektowych nie zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Skarżący przedłożył opinię biegłego, w której stwierdzono: "w wyniku analizy rezultatów pomiaru i materiałów uzyskanych z zasobu geodezyjnego, ustaliłem, że granica własności działki nr [...] z działką nr [...] nie pokrywa się z ich granicą władania. Część działki nr [...] na odcinku tej działki z działką nr [...] znajduje się za ogrodzeniem oddzielającym w terenie te działki." Organ wskazał, że po pierwsze taka opinia nie stanowi prawomocnego orzeczenia, o którym mowa powyżej, a po drugie nie przesądza o tym, że mapa do celów projektowych została sfałszowana. Nie można bowiem stwierdzić, że każda mapa do celów projektowych, która nie przedstawia aktualnego stanu prawnego, została sfałszowana. Organ odwoławczy nie przesądził przy tym ani o aktualności mapy, ani o jej ewentualnym sfałszowaniu. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd ani inny właściwy organ nie stwierdził sfałszowania dowodu ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji. Co istotne, organ administracji nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym zakresie organ związany jest treścią orzeczenia sądu lub innego organu wymienionego w art. 145 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także zaistnienia przesłanek zawartych w przepisie art. 145 § 2 K.p.a. Wskazał, że sfałszowanie mapy do celów projektowych nie jest oczywiste. Ponadto wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na przedmiotowe zamierzenie budowlane, tj. budowę budynku handlowo-usługowego oraz dwóch zjazdów publicznych, nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. R. R. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ I i II Instancji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania; - art. 145 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, podczas gdy w związku z toczącym się postępowaniem o zasiedzenie przed Sądem Rejonowym w D. T. (sygn. akt I Ns [...]) wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania; - art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I Instancji pomimo, iż ten rozpoznając sprawę naruszył przepisy prawa. W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zażalenia podkreślając, że decyzja Starosty [...] z 4 lutego 2015 r. wydana została na podstawie przedłożonej mapy do celów projektowych, którą można uznać za fałszywą, bowiem nie odzwierciedlała faktycznego przebiegu granicy. Zdaniem skarżącego opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii, którą później uzupełniono opinią uzupełniającą z dnia 24 maja 2017 r., potwierdziła, że w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę przedłożona została przez wnioskodawców mapa dla celów projektowych, która nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi o nr [...] Mapa ta okazała się niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy - ustalone na podstawie niej istotne okoliczności faktyczne, tj. przebieg granic między ww. działkami ewidencyjnymi, czy zlokalizowane na działce ewidencyjnej o numerze [...] obiekty, nie odzwierciedlały rzeczywistego stanu faktycznego. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że za fałszywe dowody w postępowaniu administracyjnym mogą być uznane zarówno środki dowodowe wskazane w K.p.a. (dowody nazwane), jak i dowody, których K.p.a. wprost nie wymienia (dowody nienazwane). Skarżący wskazał, że za podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., uznaje się złożone pod wpływem błędu zeznania strony, a także złożone pod wpływem błędu oświadczenie strony, które stanowiło podstawę wydania ostatecznej decyzji, jeżeli błąd ten zostanie udokumentowany i nie był znany organowi, który wydał decyzję. Dalej skarżący podniósł, że mapa dla celów projektowych, na podstawie której sporządzono projekt budowlany, jest dokumentem stanowiącym dowód istotnych okoliczności dla postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 145 § 2 K.p.a. przewiduje możliwość wznowienia postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa m.in. dla interesu społecznego. Taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo skarżący wskazał kolejną przesłankę, która umożliwia stronie złożenie wniosku o wznowienie postępowania, która została przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podniósł, że jeśli w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt późniejszego wydania opinii, lecz co najwyżej fakty z opinii tej wynikające. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie to właśnie na te nowe okoliczności faktyczne (wynikające z opinii biegłego wydanej w toczącym się ww. postępowaniu o stwierdzenie nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia) się powołuje. Dzięki nim udało się zweryfikować, iż zatwierdzony projekt budowlany, na podstawie którego Starosta [...] wydał ww. pozwolenie na budowę, został oparty na mapie do celów projektowych, która - jak wcześniej wskazywano - nie odzwierciedlała rzeczywistego przebiegu granic między sąsiadującymi ze sobą działkami ewidencyjnymi o numerach [...] Skarżący podkreślił, że geodeta wykonując mapę dla celów projektowych ma obowiązek aktualizować jej treść m.in. poprzez usuwanie obiektów znajdujących się na mapie, jeśli ich w terenie faktycznie nie ma. Z kolei obiekty znajdujące się w rzeczywistości na nieruchomości powinny być zmierzone i naniesione na mapę. Prawidłowa mapa do celów projektowych powinna zawierać ewidencję gruntu, znajdujące się na nim budynki, przyłącza, ogrodzenia, a przede wszystkim granice działek. Skarżący uzasadnił również, dlaczego jego zdaniem powołane przez niego okoliczności są istotne dla sprawy. Podniósł, że gdyby organ w momencie orzekania był świadom tego, że mapa projektowa, na podstawie której wykonano projekt budowlany, nie odzwierciedla rzeczywistego stanu działki ewidencyjnej [...] oraz sąsiadującej z nią działki ewidencyjnej [...], decyzja z 4 lutego 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, nie zapadłaby. Zdaniem skarżącego ustalony przez organ I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przedstawionymi przez stronę wyjaśnieniami, a także dołączonymi do wniosku o wznowienie postępowania dowodami oraz konsekwentnie przedstawianymi twierdzeniami, w całości zgodnymi ze stanem rzeczywistym. Z kolei organ II Instancji, dochodząc do tożsamych jak organ I instancji konkluzji, nie wyjaśnił dokładnie na jakiej podstawie doszedł do przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wniosków. Organy obu instancji nie podjęły próby weryfikacji przedstawionych przez skarżącego dowodów w celu subsumcji wskazanych okoliczności pod właściwą normę prawną, naruszając tym samym zasady określone w przepisach postępowania administracyjnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, kończącą postępowanie, w którym późniejszy wnioskodawca wznowienia – sąsiad terenu inwestycji, występował jako uczestnik. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego w sprawie postanowienia był przepis art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.. Bezsporne w sprawie było, że decyzja nr [...] z 4 lutego 2015 r., znak: [...] nie została zaskarżona, a zatem uzyskała walor ostateczności i prawomocności. Nie było również sporne, że skarżący nie przedstawił orzeczenia sądu lub innego organu, które stwierdzałoby fałszywość mapy do celów projektowych. Ponadto mapa do celów projektowych, załączona do projektu budowlanego zatwierdzonego w kwestionowanej decyzji, nie odzwierciedla stanu władania (istniejące ogrodzenie nie przebiega po granicy). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.). Oprócz ściśle wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek wznowienia, kolejnym ograniczeniem możliwości wszczynania tego trybu jest ograniczenie terminu składania wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej). Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 K.p.a., możliwe jest: § 1. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. § 2. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. § 3. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. W kontrolowanym przez Sąd przypadku powołaną przez skarżącego przesłanką wznowienia był art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 K.p.a., a zatem odnośnie terminu zastosowanie znajdzie art. 148 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Aby organ mógł ocenić zasadność wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej (tj. przesłanek wznowienia postępowania) konieczne jest uprzednie zbadanie, czy wniosek ten jest dopuszczalny, tj. czy został złożony przez podmiot posiadający legitymację procesową, czy został on złożony w terminie i czy we wniosku została wskazana któraś z określonych przepisami prawa (art. 145 § 1 K.p.a.) przesłanek wznowienia postępowania. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 484887). Należy bowiem zauważyć, że począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r. właściwą formą procesową odmowy wznowienia postępowania jest postanowienie, a nie, jak wcześniej, decyzja – co wynika wprost z treści art. 149 § 3 K.p.a. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Trzeba przy tym wskazać, że wniosek skarżącego o wznowienie, choć opierany na różnych etapach postępowania na różnych podstawach (art. 145 § 1 K.p.a. pkt 1 i § 2 - sfałszowania mapa i pkt 5 nowe okoliczności - mapa do celów projektowych nieodzwierciedlająca stanu rzeczywistego), w istocie dotyczą tych samych okoliczności faktycznych. Organy prawidłowo wyjaśniły treść art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., popierając swoją wykładnię tezami z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 1 jest ograniczone wystąpieniem łącznym następujących warunków. Po pierwsze - wystąpieniem w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie fałszywego dowodu, przy czym należy rozróżnić fałsz materialny i intelektualny dokumentu. Pierwszy godzi w bezpośrednio w sam dokument i polega na jego podrobieniu. Drugi fałsz - intelektualny, wyraża się w nieprawdziwej treści dokumentu, w poświadczeniu nieprawdy w jej części istotnej, chociaż sam dokument co do formy jest autentyczny i nie budzi zastrzeżeń. Po drugie, możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. jest ograniczona wymogiem, by sfałszowanie dowodu było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Po trzecie - zastosowanie wspomnianego przepisu K.p.a. zakłada, że fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2005 r., sygn. IV SA/Wa [...] – powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie [...]). Niewątpliwie ma rację skarżący, że co do zasady mapa dla celów projektowych, na podstawie której sporządzono projekt zagospodarowania działki załączony do projektu budowlanego, jest dokumentem stanowiącym dowód istotnych okoliczności dla postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Słusznie skarżący również stwierdził, że prawidłowa mapa do celów projektowych powinna zawierać ewidencję gruntu, znajdujące się na nim budynki, przyłącza, ogrodzenia, a przede wszystkim granice działek. Równocześnie jeszcze raz trzeba podkreślić, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa [...]). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił orzeczenia, które stwierdzałoby fałszerstwo mapy użytej do celów projektowych, ani też ewidencyjnej (zasadniczej), która stanowiła bazę dla stworzenia mapy do celów projektowych. Należy przy tym podkreślić, że diametralnie inna jest sytuacja, gdy mapa nie odzwierciedla stanu prawnego z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a inna, gdy nie odpowiada tylko rzeczywistemu stanowi posiadania na gruncie. Warto nadmienić, że sfałszowanie dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.). Samo stwierdzenie skarżącego, nawet w oparciu o kserokopie opinii biegłego sądowego, że sfałszowano mapę, bez przedstawienia sądowego orzeczenia o ich sfałszowaniu - przy czym podkreślić należy, że chodzi tu o fałszywość dowodu w znaczeniu prawnokarnym - nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Innymi słowy wznowienie nie może nastąpić jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16.10.1991 r., II SA [...], ONSA 1992/3-4/66, wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Po [...]). W sprawie nie wystąpiło również złożone pod wpływem błędu oświadczenie strony, dlatego powołany przez skarżącego wyrok NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. IVSA [...], nie dotyczy sprawy podobnej pod względem faktycznym i prawnym i nie może być adekwatnym punktem odniesienia dla sprawy niniejszej. Słusznie Wojewoda stwierdził, że organ administracji nie może przeprowadzić dowodu fałszywości we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym zakresie organ związany jest treścią orzeczenia sądu lub innego organu wymienionego w art. 145 § 2 K.p.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 145 § 2 K.p.a. daje możliwość wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, ale wprowadza ku temu dodatkowe warunki: sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.). Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK [...]). Przekładając powyższe wywody na realia niniejszej sprawy należy wskazać, że prawidłowo organ odwoławczy nie dopatrzył się zaistnienia także przesłanek zawartych w przepisie art. 145 § 2 K.p.a. Sfałszowanie bowiem mapy do celów projektowych nie jest oczywiste. Ponadto wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na przedmiotowe zamierzenie budowlane, tj. budowę budynku handlowo-usługowego oraz dwóch zjazdów publicznych, nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Trafnie ocenił organ, że nie każdą mapę do celów projektowych, która nie przedstawia aktualnego stanu prawnego czy też faktycznego, można uznać za sfałszowaną. Rozbieżności mogą wynikać choćby z nieaktualności zasobu geodezyjnego czy po prostu błędu projektanta lub geodety. W sprawie nie zaistniały również przesłanki zastosowania art. 145 § 3 K.p.a. Następnie trzeba wskazać, że w zażaleniu skarżący, prócz powoływania wprost podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), podniósł również, że przedłożona przez niego opinia geodety ujawniła nowe okoliczności w sprawie. Zdaniem Sądu organy winne były potraktować takie stwierdzenie, jako podniesienie dodatkowej podstawy wznowienia, a to art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., którą już wprost skarżący wskazał w skardze do sądu. O ujawnieniu nowych okoliczności skarżący pisał także w piśmie z 15 maja 2015 r.. Rozważań na ten temat nie zawarto jednak w uzasadnieniu decyzji II instancji, brak również odniesienia się do tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Powyższe stanowi uchybienie przepisom postępowania, a to art. 107 § 3 K.p.a., jednak uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, co zostanie wykazane poniżej. Wykładając przesłankę zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy wskazać, że nowe okoliczności, czy dowody nieznane organowi w dacie wydania decyzji polegają na tym, że muszą się one ujawnić. Nie stanowią takich dowodów zdarzenia, które strona znała i mogła powołać oraz nie chodzi tu o intelektualną sferę (strona sobie przypomniała o pewnych zdarzeniach) ale o materialne ujawnienie dowodów czy okoliczności, które strona powołać nie mogła, ponieważ nie dysponowała nimi (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r. sygn. II OSK [...]). Skarżący upatrywał dodatkowej przesłanki wznowienia – to jest wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w treści uzupełniającej opinii biegłego sądowego wydanej w toczącym się przed Sądem Rejonowym w D. T. (sygn. akt I Ns [...]) postępowaniu o zasiedzenie części działki [...] Skarżący podniósł, że ww. uzupełniającą opinię biegłego doręczono mu 19 czerwca 2017 r. Warto przy tym zauważyć, że jak trafnie wskazał organ, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę zobowiązany jest przedłożyć m.in. plan zagospodarowania terenu sporządzony na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopóki zatem, np. w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, nie doszło do wznowienia granic i naniesienia zmian w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dopóty mapy te stanowią jedyną podstawę do wydawania rozstrzygnięć. Ani organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami bądź dokonywania oceny, czy w danym przypadku jest konieczne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wątpliwości stron w tym zakresie nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę, ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. II OSK [...]). Organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie rozstrzygają bowiem władczo kwestii przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami objętymi planowaną inwestycją oraz nieruchomościami sąsiednimi, lecz w tym względzie opierają się na aktualnych dokumentach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które – z mocy art. 76 K.p.a. – korzystają z domniemania prawdziwości jako dokumenty urzędowe (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. II OSK [...]). Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z kolei stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), dalej "rozporządzenie", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 4 lutego 2015 r., projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Natomiast zgodnie z ust. 3 ww. przepisu część rysunkowa projektu, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: 1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; 2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową. Stosownie zaś do § 10 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Mając powyższe uregulowania na uwadze, należy wskazać, że w sprawie niniejszej projekt zagospodarowania terenu, będący częścią projektu budowlanego zaakceptowanego kwestionowaną decyzją, zawiera granice trenu lokalizacji inwestycji, oraz przebieg istniejącego ogrodzenia jednoznacznie biegnącego po działce nr [...], a nie w granicy działek [...] (choć ogrodzenia nie uwzględniono w legendzie mapy). Mapa, na której zaprojektowano zagospodarowanie terenu, zawiera wymagane przepisami klauzule, to jest m.in. poświadczenie Starosty [...], że dokument ten został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego. Podpisana jest przez uprawnionego geodetę oraz uprawnionego projektanta architekta. Mapa ma skalę 1:1000, zawiera również informację, ze powstała na podstawie rastra mapy zasadniczej w skali 1:2000, danych numerycznych oraz pomiaru bezpośredniego w terenie. Zatem po pierwsze, mapa do celów projektowych spełnia, na dzień wydania kwestionowanej decyzji, wyżej wskazane wymogi, zarówno w kwestii potwierdzenia aktualności w stosunku do zasobu geodezyjnym i kartograficznego, jak i stosownej skali i zawartości. Po drugie mapa uwzględnia rozbieżność pomiędzy przebiegiem ogrodzenia a granicą terenu inwestycji, co potwierdza również mapa komunikacyjna (uwzględniająca zjazdy), również będąca częścią projektu budowlanego. Powyższa rozbieżność jest podobna do tej wykazywanej przez biegłego sądowego w wariancie I mapy do zasiedzenia. Z kolei wiedzę o fakcie rozbieżności pomiędzy granicą odzwierciedloną na mapie do celów projektowych, a przebiegiem ogrodzenia, które według dotychczasowej wiedzy skarżącego przebiegało pomiędzy działkami [...] i [...], podjął on co najmniej w chwili prowadzenia robót budowlanych i prac geodezyjnych przy inwestycji na działce [...] Dał temu jednoznacznie wyraz w piśmie skierowanym do organu, datowanym na 12 maja 2015 r. W konsekwencji, z jednej strony organ wydając decyzję nr [...] z 4 lutego 2015 r., znak: [...] dysponował mapą do celów projektowych, uwidaczniającą ww. rozbieżności. Trudno zatem uznać, że są to nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z drugiej zaś strony wątpliwe jest, czy skarżący wiedzę o ww. rozbieżności, którą motywuje zarówno sfałszowanie mapy do celów projektowych (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) jak i ujawnienie nowych okoliczności istotnych dla sprawy nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), powziął dopiero z uzupełniającej opinii biegłego. Zatem należałoby uznać, że skarżący nie dotrzymał terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. (jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Już sama ta okoliczność, uzasadniała zdaniem Sądu odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził takiego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zasadnie organ I instancji przyjął, że zachodzą przesłanki odmowy wznowienia postępowania, a co za tym idzie, możliwość i konieczność zastosowania art. 149 § 3 K.p.a. Dlatego też organ odwoławczy słusznie utrzymał postanowienie I instancji w mocy, za podstawę rozstrzygnięcia biorąc art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a