II SA/Kr 2681/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].1991 r. Znak: [...] udzielone zostało R. i A. W., w imieniu i na rzecz niepełnoletniego syna B. W., pozwolenia na budowę obejmującą budynek jednorodzinny, segment bliźniaczy i osadnik gnilny monolityczny [...] (wg [...]), na działce Nr A przy ul. [...] w [...]. Organ Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].1995 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestorów, a następnie wydał decyzję z dnia [...] 1995 r. Znak: [...], orzekającą, iż roboty budowlane będą mogły być wznowione po uzyskaniu przez inwestorów decyzji na wznowienie robót budowlanych, o którą należy wystąpić z wnioskiem do dnia [...] 1995 r. załączając inwentaryzację robót wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem do pozwolenia na budowę z dnia [...] 1991 r. oraz projekt, wg którego budowa będzie kontynuowana. Decyzją z dnia [...].2000 r. Znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów wynikających z tej decyzji i określił nowy termin do dnia [...] 2001 r. W dniu [...] 2002 r. wpłynął do organu l instancji wniosek B. W. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]1991 r. Znak: [...] dotyczącej działki Nr A przy ul. [...] w [...]. Do wniosku został załączony projekt budowlany budynku mieszkalnego w [...], ul. [...] - działka Nr A, wykonany w [...] 2002 r. Decyzją z dnia [...].2003 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił B. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego segm. bliźniaczy wraz z infrastrukturą Znak: [...] Nr [...]z dnia [...].1991 r., na działce Nr A przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano m.in., że według przedłożonego projektu budowlanego przedmiotowy budynek zawiera [...] lokali mieszkalnych, jest więc budynkiem wielorodzinnym - zgodnie z przepisem § 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, podstawową funkcją przedmiotowego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem stwierdzono, iż wnioskowana zabudowa jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: B. W., E. W. oraz A. W. W uzasadnieniu wskazali, że organ l instancji błędnie dokonał oceny projektu technicznego załączonego do wniosku, twierdząc, że nie jest on zgodny z decyzją o wzizt. Podnieśli, że projekt techniczny wykonany w [...], jak też projekt zamienny złożony w trakcie toczącego się postępowania jest zgodny z nowymi warunkami technicznymi i decyzją o wzizt. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].2003 r. Znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2003 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że inwestor przedłożył projekt budowlany obejmujący budynek wielorodzinny o [...] lokalach mieszkalnych na terenie przeznaczonym w miejscowym planie ogólnym pod zabudowę jednorodzinną. Zdaniem organu odwoławczego projekt narusza zatem przepis § 3 pkt 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy wskazał ponadto na inne wady i uchybienia w/w projektu. Podniósł też, iż przedłożony przez inwestorów aneks do projektu złożonego wraz z wnioskiem z dnia [...].2002 r. nie może być brany pod uwagę w postępowaniu odwoławczym, bowiem został wniesiony do organu l instancji po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie i wydaniu przez organ l instancji decyzji. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargi B. W. z daty [...] 2003 r. na w/w decyzję Wojewody [...]. Skarżący w uzasadnieniu niniejszej skargi zarzucił organom l i II instancji brak rzetelności i dokładności w rozpatrywaniu dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie, w szczególności pominięcie aneksu do projektu, wniesionego w trakcie postępowania przed organem l i II instancji. Według skarżącego organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Stwierdził, że organ l instancji nie mógł w trakcie swojego postępowania brać pod uwagę powyższego aneksu, bowiem aneks ten został wniesiony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji wskazał, że projekt budowlany z [...]2002 r., wniesiony przy wniosku z dnia [...].2002 r., przewiduje w przedmiotowym budynku [...] lokali mieszkalnych - po 4 sztuki na każdej kondygnacji. Natomiast wniesiony aneks do projektu przewiduje zmianę funkcji pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach budynku (poza piwnicami). Wprawdzie w opisie technicznym aneksu nie wyszczególniono programu użytkowego budynku (podobnie jak w projekcie z [...] 2002r.), to jednak z części rysunkowej aneksu wynika, że na parterze zaprojektowano "pomieszczenia użytkowe", zaś na l i II piętrze-[...] lokale mieszkalne. Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z treścią art. 136 Kpa może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, zaś zakresu uzupełnienia postępowania, jaki był konieczny w związku z przedłożonym aneksem - obejmującym zmianę funkcji na wszystkich kondygnacjach - nie można uznać za uzupełnienie tego postępowania. Przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Dlatego też, rozpatrując odwołania od decyzji organu l instancji z dnia [...].2003 r., organ odwoławczy nie mógł brać pod uwagę powyższego aneksu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 w/w ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, a rozstrzygniecie organu II instancji nie jest zgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie orany administracyjne naruszyły przepisy proceduralne i prawo materialne. Z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ( ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) wynika, że pozwolenie na budowę nie może być wydane przez organ administracji architektoniczne - budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia przez ten organ: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu co do jego zgodności z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, z wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletności projektu budowlanego i dokonania w odniesieniu do niego wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonania projektu przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane. Sprawdzenia te są obowiązkowe. Brak dokonania ich lub wykonanie w sposób niewłaściwy oznacza, że dana decyzja jest wadliwa, jako wydana z naruszeniem prawa, które może mieć cechy rażącego naruszenia prawa pociągającego za sobą nieważność decyzji. Zgodnie z art.35 ust.3 prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny l instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia ewentualnych braków i uchybień projektu budowlanego. E. W. i B. W. w piśmie z dnia [...] 2003 r. zwrócili się do organu l instancji o wskazanie jakich zmian należy dokonać w projekcie architektonicznym wykonanym w [...] 2002 r., aby wniosek z dnia [...].2002 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę został pozytywnie rozpatrzony. ([...]) Organ l instancji udzielając odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...].2003 r. -czyli już po wydaniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].2003 r. - poinformował strony, że do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej. Z powyższego wynika, że organ naruszył przepis art. 35 ust.3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie Sądu organ administracyjny l instancji w niniejszym postępowaniu dopuścił się szeregu uchybień o charakterze proceduralnym, których nie zauważył organ odwoławczy. Nie wyjaśniono czy B. W. składając wniosek w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].2002 r. był już w tym czasie osobą pełnoletnią, mając na uwadze, że organ l instancji decyzją z dnia [...].1991 r. udzielił R. i A. W., w imieniu i na rzecz niepełnoletniego syna B. W., pozwolenia na budowę. Ponadto organ nie ustalił w jakim charakterze w postępowaniu administracyjnym występował A. W. - czy występował w roli strony czy przedstawiciela ustawowego. Wniosek z dnia [...].2002 r. dotyczył działki nr A, której właścicielem był B. W. Właścicielem działki nr B jest E. W. ([...]), a działki nr C A. W. (wypis z rejestru gruntów). W wyniku postępowania zainicjowanego w/w wnioskiem zapadła decyzja organu l instancji, która została doręczona m.in. B. W. i E. W., a A. W. -nie. Od w/w decyzji oprócz wnioskodawcy złożyli odwołanie A. W. i E. W. ([...]). Organ odwoławczy rozpoznał odwołania w/w osób, a w decyzji z dnia [...].2003 r. dokonał rozróżnienia w przedmiocie jej doręczenia. Wskazuje to na dowolność organów administracyjnych w zakresie ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].2003 r. stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek zawiera [...] lokali mieszkalnych i zgodnie z § 3 ust.4 pkt a wyżej powołanego rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. kwalifikuje się jako budynek wielorodzinny. W/w projekt, wg organu, nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że funkcją przedmiotowego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.. Organ odwoławczy, w żaden sposób, nie odniósł się do podnoszonej przez organ l instancji kwestii niezgodności przedłożonego projektu z decyzją o wzizt. Brak zatem uzasadnienia dlaczego uznano w/w projekt za niezgodny z wzizt. Organ II instancji wskazał, że z projektu wynika, iż przewidywana realizacja budynku zawiera [...] lokali mieszkalnych, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu l instancji co do [...] lokali mieszkalnych. Nie wiadomo w jaki sposób organy administracyjne ustaliły podaną przez nie liczbę lokali mieszkalnych. W ocenie Sądu postępowanie przed organem l instancji i decyzja tego organu były dotknięte takimi wadami, że organ ten powinien wydać decyzję kasacyjną. Za powyższym przemawiało również to, iż E. W. i B. W. przedłożyli w piśmie z dnia [...] 2003 r. aneks do projektu złożonego wraz z wnioskiem w dniu [...].2002 r., który organ II instancji pominął, uzasadniając swoje stanowisko tym, że został on złożony do organu l instancji po zakończeniu postępowania. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu l instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ l instancji, a orzeczeniem organu II instancji. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu l instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ l instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ l instancji ulegały zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa miały dla sprawy znaczenie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, m.in. w wyroku z 24 lutego 1992 r., II SA 49/92 (niepubl.), IV SA 1241/03 (ONSA 1993, Nr 3, poz. 79), iż organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136, 138 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ II instancji nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. w/w aneksu do projektu budowlanego. Z wszystkich powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1ust. 1 pkt. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu, po dokładnym ustaleniu stron nin. postępowania, wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy. Postępowanie winno zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art.7,77 kpa. Dodatkowo przypomnieć należy, iż uzasadnienie decyzji winno dokładnie spełniać przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie: - faktów, które organ uznał za udowodnione, - dowodów, na których się oparł, oraz - przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.