II SA/Kr 2687/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2003 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000, póz. 1126 ze zm.) oraz art. 123 kpa odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodzenia na działce nr ewid. "1" położonej w B. od strony drogi gminnej (działka nr ewid. "2"). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku B.G., która wniosła o sprawdzenie legalności ogrodzenia na działce nr "1" w B. z przepisami obowiązującego prawa, zwłaszcza z wymogami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji podał, że w dniu 27 czerwca 2001 r. S.K. zgłosił zamiar budowy ogrodzenia na działce nr ewid. "1" położonej w B. przy ul. G., gdyż ogrodzenie to miało znajdować się od strony miejsca publicznego, jakim jest droga gminna działka nr ewid. "2". Artykuł 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126 ze zm.), uzależnia rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych od wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie powyższe stało się skuteczne, gdyż w przewidzianym terminie 30 dni właściwy organ, w tym przypadku Wójt Gminy B. nie wniósł sprzeciwu, w drodze decyzji. W dniu 4 kwietnia 2002r. w czasie oględzin stwierdzono. że inwestor rozpoczął budowę przedmiotowego ogrodzenia w październiku 2001 r. montując metalowe słupki ogrodzeniowe w odległości 0,20 m do 0,70 m od nieregularnej krawędzi jezdni. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjmując zgłoszenie budowy ogrodzenia nie określił odległości planowano ogrodzenia od krawędzi jezdni, a zamontowane słupki ogrodzeniowe nie przekraczają krawędzi jezdni. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że inwestor naruszył warunki zgłoszenia. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zawiera w trzech punktach wyczerpujące wyliczenie przyczyn uzasadniających wstrzymanie robót budowlanych. Oznacza to, że na podstawie tego przepisu nie może nastąpić wstrzymanie robót budowlanych ze względu na inne przyczyny np. wejście w pas drogowy czy przekroczenie granicy działki. Art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. póz. 414 ze zm.) stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Ponieważ roboty budowlane wykonywane były na podstawie skutecznego zgłoszenia należało postanowić jak w sentencji. W dniu 24 października 2002 r. zażalenie na powyższe postanowienia wniosła B.G. domagając się jego uchylenia. Żaląca podała, że w piśmie od Wójta Gminy B. stwierdzono, że odległość od krawędzi asfaltu dróg gminnych w terenach zabudowanych nie może być mniejsza niż 1,5 m. Tymczasem S.K. ogrodzenie wykonał przy samej krawędzi asfaltu drogi gminnej. Na skutek takiego działania droga gminna biegnąca między działką odwołującej a działką S.K. znacznie się zawęziła i utrudnia to komunikację. W dniu 29 października 2002 r. zażalenia na powyższe postanowienie wniósł również Wójt Gminy B., który podał że budowa ogrodzenia na działce ew. "1" od strony drogi gminnej nr ew. "2" jest niezgodna z dokonanym zgłoszeniem. Ogrodzenie przekracza granicę działki i wchodzi w pas drogowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2, z art. 123 i art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W ocenie organu odwoławczego skarżone postanowienie jest nieprawidłowe. Jak to wynika z akt zgromadzonych w sprawie, roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia 27 czerwca 2001 r. nie zostały przez inwestora zakończone. Organ odwoławczy stwierdził, iż lokalizacja spornego ogrodzenia jest nieprawidłowa. Z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838 ze zm.) wynika, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 6 m dla drogi gminnej na terenie zabudowy miast i wsi, 15 m dla drogi gminnej poza terenem zabudowy. Art. 43 ust. 2 stanowi natomiast, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 w odległości mniejszej niż określona. W przedmiotowej sprawie lokalizacja spornego ogrodzenia narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Jak to wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w niniejszej sprawie, ogrodzenie znajduje się w odległości od 0,70 m do 0,20 m od krawędzi asfaltu. Zatem lokalizacja spornego ogrodzenia narusza przepisy prawa. Art. 50 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. W przedmiotowej sprawie realizacja spornego ogrodzenia, mimo skutecznego zgłoszenia do właściwego organu zamiaru jego realizacji narusza przepisy prawa. Zatem zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał organowi pierwszej instancji, iż winien on ponownie ustalić, komu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa, mając na uwadze oświadczenie S.K. do protokołu z oględzin z dnia 4 kwietnia 2002 r. oraz w piśmie z dnia 21 marca 2002 r. Wobec powyższego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w ramach swoich kompetencji, na mocy art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w dniu 31 października 2003 r. wniósł S.K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości albo stwierdzenia jego nieważności. Skarżący podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] nie nałożono na skarżącego obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Uznano, zatem zdaniem skarżącego, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów prawa budowlanego i innych przepisów wykonawczych. Ogrodzenie jest posadowione w odległości mniejszej niż określona przepisami ustawy o drogach publicznych, jednak zdaniem skarżącego weryfikacja tego nie należy do organów nadzoru budowlanego, lecz do organu zarządzającego drogą tj. do Wójta Gminy B., który może przedsięwziąć środki przewidziane prawem, czego do chwili obecnej nie uczynił. Skarżący podał również, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, a urządzeniem budowlanym, do którego nie mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2003 r. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.). Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują, kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest bezzasadna. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, choć także z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu organu II instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Istotnie, zdaniem Sądu orzekającego, postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego. Stosownie do art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga, aby organ odwoławczy, kwestionujący rozstrzygnięcie organu l instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art.136 kpa. Pogląd ten podzielony jest też w wyroku NSA z dnia 22.09.1981r., II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz.88). W pełni należy zaaprobować też stanowisko NSA wyrażone w wyroku 25.11.2003r. sygn. akt: IV SA 1496/02 (publ. Monitor Prawniczy 2004/2/60 )że: "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu". Podobne stanowisko: wyrok NSA 25.09.1981r. syg. Akt II SA 400/81, publ. w ONSA 1981, nr 2, poz.88). Sąd dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzonego postanowienia administracyjnego zobowiązany jest do zbadania, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego obowiązujących w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Słusznym są ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, iż należy w l pierwszej kolejności ustalić krąg stron zainteresowanych, w rozumieniu art.28 kpa, a więc mających interes prawny w tym postępowaniu. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do art. 10 k.p.a. O wszczęciu stepowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie będące stronami w sprawie zgodnie z art.61 § 4 k.p.a. Naruszenie przepisu 10 kpa skutkuje wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt.4 kpa. artykuł ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Istotnie budowa ogrodzenia od strony drogi gminnej, wymagała zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust.1 Prawo budowlane 1994r. S.K. w dniu 27.06.2001 r. dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia stałego, w trybie art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawo budowlane 1994r., nie podając we wniosku wysokości tego ogrodzenia. Budowa ogrodzenia nie została ukończona, co jest okolicznością bezsporną. Zgodnie z art.30 ust.2 cytowanej ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W aktach administracyjnych brak jest tych dokumentów, natomiast są: 1) kserokopia mapy sytuacyjnej gminy Biały Dunajec w skali 1:500 dotyczące proponowanego poszerzenia jezdni (k.23), 2) mapa dla celów projektowych w skali 1:500 dotycząca działki M. i S. K. która wskazuje tylko położenie ich działki ( k.22), 3) kserokopia mapy sytuacyjno wysokościowej Gminy B. (k.20), nieopisana. W aktach natomiast nie ma innych dokumentów dotyczących przedmiotowego ogrodzenia stałego. Organ l instancji ustalił w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 4.04.2002r. na działce S.K., że przedmiotowe ogrodzenie jest budowane w odległości ok. 0,70 do 0,20 m od nawierzchni asfaltowej drogi gminnej. Jednak organ l instancji nie ustalił czy usytuowana budowa ogrodzenia stałego mieści się na działce skarżącego S.K., czy też nie. Ponadto organ l instancji nie sprawdził czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane ogrodzenia są wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Jeżeli nie, to organ powinien wskazać na czym te ewentualne niezgodności polegają od dokonanego zgłoszenia, jeżeli miały one rzeczywiście miejsce. Poza tym wyjaśnienia również wymaga fakt czy w zgłoszeniu dokonanym przez skarżącego przedmiotowa budowa ogrodzenia przewidywała usytuowanie jego w odległości 0,20 do 0,70 m od nawierzchni asfaltowej drogi gminnej , czy też nie i czy takie usytuowanie nie narusza przepisów. Wyżej podanych okoliczności faktycznych organ l instancji nie ustalił wobec tego przeprowadzone postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. było wadliwe. Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA W-wa 18.06.2004r. U IVSA 162/03, LEX nr 158969 pkt.3, że dokonanie ,zgłoszenia' przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30-tu dni od tej daty. nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut skarżącego, że odległości, o których mowa w ustawie o drogach publicznych dotyczą tylko i wyłącznie obiektów budowlanych i nie mąją zastosowania do ogrodzenia, które nie jest obiektem budowlanym tylko urządzeniem budowlanym (art.3 pkt 9 Prawo budowlane z 1994r.) jest chybiony, gdyż stosownie do art.3 pkt 1 cytowanej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "obiekcie budowlanym ", należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami c) obiekt małej architektury. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 9 cytowanej wyżej ustawy przez "urządzenia budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Organ l instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności powinien ustalić krąg stron postępowania i zapewnić wszystkim stronom możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym, a następnie przeprowadzić dokładne i wnikliwe postępowanie wyjaśniające w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a Dopiero wówczas w oparciu o pełny zebrany materiał dowodowy i dokonanie oceny tego materiału dowodowego na podstawie art. 80 k.pa. będzie możliwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Kontrola sądu następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego w odniesieniu, do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art.151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.