II SA/Kr 269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wnioskiem z dnia 10 marca 2004 r. M.G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zalegalizowanie i wydanie zaświadczenia o użytkowaniu budynków warsztatowych w K. przy ul. [...] na działce nr 1. Wskazał, że oba budynki (budynek myjni i budynek konserwacji samochodów) są użytkowane, zostały wybudowane ponad 30 lat temu i 24 lata temu. W odwołaniu skarżący sprecyzował, że wnioskuje o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku myjni. Z akt sprawy wynika, że w 1979 r. zatwierdzono, na podstawie art. 21 ust. 3, art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane oraz § 18, 43 i 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, J.W. - plan realizacyjny i pozwolenie na budowę myjni samochodowej na okres tymczasowy do końca 1990 r. na parceli nr 2 przy ul.[...] W dniu 18 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta K. , działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z dnia 10 marca 2004 r. M.G. dotyczącego legalizacji budynku myjni zlokalizowanego przy ul. [...] w K. i wydania zaświadczenia pozwalającego na jego użytkowanie. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M.G. , domagając się wydania pozwolenia na użytkowanie budynku myjni, wskazując że pozwolenie na budowę tej myjni nadal pozostaje w obrocie prawnym, a z jego treści nie wynika nakaz rozbiórki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał, że przedmiotem postępowania przed organem I instancji była legalizacja budynku myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr 1 w K. Analiza akt sprawy organu I instancji znak: [...] wykazała w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy budynek myjni został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jako budynek tymczasowy, oraz że w treści rozstrzygnięcia ww. decyzji został oznaczony termin do którego obiekt może być użytkowany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podzielił w pełni wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji, że obiekt tymczasowy wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednocześnie określała dopuszczalny okres użytkowania obiektu, po upływie ww. okresu winien zostać rozebrany, zaś obowiązek rozbiórki wynika wprost z ww. decyzji. Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1746/06, publ. CBOSA. Wyrok ten odnosi się do przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, jednakże przyjęte w aktualnej ustawie rozwiązania w kwestii budowy tymczasowych obiektów budowlanych są analogiczne do tych obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego budynku myjni a zawartych w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Organ podniósł, że biorąc powyższe pod uwagę jak również enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku M.G. o legalizację przedmiotowego budynku. Stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia bowiem hipotezę przepisu art. 105 § 1 K.p.a., zatem organ I instancji prawidłowo umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. W dniu 8 stycznia 2010 r. M.G. wniósł, za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...]. Skarżący nie zgodził się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Podniósł, że ograniczono okres użytkowania obiektu względu na planowane poszerzenie zakrętu w ul. [...]. Obecny plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje poprowadzenie ulicy [...] nową trasą i droga koło warsztatu pozostanie drogą wewnętrzną. Powstała wiec nowa sytuacja, która zdaniem skarżącego nie wymusza spełnienia warunku wyburzenia myjni. Nadto skarżący wskazał, że w dniu [...] listopada 2009 r. wydano decyzję znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Rozbudowa budynków usługowych (myjnia i autokonserwacja) o pomieszczenie magazynowo – usługowe zlokalizowane w miejscu istniejącej wiaty". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodu innych niż w niej podniesione. Sąd nie zastępuje organów administracji w danej sprawie i zamiast nich nie wydaje decyzji bądź innych aktów administracyjnych. Ogranicza się jedynie do skontrolowania prawidłowości czynności podjętych przez organy administracji w danej sprawie. Przede wszystkim organy obu instancji uznały, że w sprawie ma miejsce postępowanie dotyczące "legalizacji" i to "legalizacji" budynku myjni przy ul. [...] w K. Tymczasem z wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2004 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia 7 grudnia 2005 r. wynika, że dotyczy on dwóch budynków: budynku myjni i budynku konserwacji samochodów. Następnie, jak określił to skarżący w swoim wniosku, domagał się on "przeprowadzenia legalizacji" i wydania "zaświadczenia na użytkowanie", a w odwołaniu sprecyzował, że domaga się pozwolenia na użytkowanie. Mimo tak określonego przedmiotu postępowania ani organ I instancji, ani organ II instancji nie sprecyzowały, jaki jest w istocie przedmiot postępowania. Nie ma bowiem ogólnego postępowania legalizacyjnego. Postępowanie, którego celem jest zalegalizowanie wadliwie wybudowanych obiektów regulowane jest w art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.), art. 49b Prawa budowlanego, art. 51 Prawa budowlanego, art. 71a Prawa budowlanego. Powołane przepisy regulują odmiennie przesłanki postępowań legalizacyjnych. Jedynie w decyzji organu I instancji wskazano, że nie przeprowadza się postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 Prawa budowlanego, a to dlatego, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Stanowisko to poparł organ odwoławczy. Tymczasem skarżący w odwołaniu dość precyzyjnie sformułował przedmiot postępowania wskazując, że dotyczy ono wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Tym samym organy powinny prowadzić postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bądź zwrócić się do wnioskodawcy z pytanie, czego w istocie dotyczy żądanie strony w tej sprawie wskazując, stosownie do art. 9 K.p.a., na okoliczności prawne mające mieć znaczenie w tej sprawie. Nie ma bowiem jednego abstrakcyjnie określonego postępowania legalizacyjnego. Instytucja umorzenia postępowania w sprawie ma miejsce wówczas, gdy albo nie istnieje którykolwiek element stosunku administracyjnego w chwili wszczęcia postępowania, albo też przestanie istnieć w trakcie prowadzonego postępowania. Takimi elementami są: podmioty, przedmiot, treść i układ wzajemnych zależności między stronami. Niewątpliwie w tej sprawie istnieją podmioty: skarżący i organ administracji. Przedmiot postępowania również został przez skarżącego określony: postępowanie dotyczy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Jeżeli jednak organy uznały, że wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2004 r. jest na tyle precyzyjny że wyznacza właściwy przedmiot postępowania, to wniosek ten zawierał dwa żądania: "zalegalizowanie" i "wydanie zaświadczenia". Z akt sprawy nie wynika, aby którymkolwiek organ wydał zaświadczenie bądź odmówił w drodze postanowienia wydania zaświadczenia (art. 219 K.p.a.). Tym samym w związku z brakiem precyzyjnego ustalenia przez organy administracji przedmiotu postępowania, a więc ustalenia czego w istocie skarżący oczekuje od organu administracji, nie można stwierdzić, że nie został prawidłowo ukształtowany stosunek administracyjnoprawny, to znaczy nie miały swojej streści, czyli nie określałby praw bądź obowiązków jego stron odniesionych do danego stanu faktycznego. Rekapitulując, przedwcześnie organy obu instancji umorzyły postępowanie a to dlatego, że wnioskodawca domagał się wydania pozwolenia na użytkowanie, a organy prowadziły postępowanie "legalizacyjne" w ogóle nie badając, jakie przepisy miałyby zastosowanie i dlaczego pominięto możliwość "legalizacji". W związku z tym Sąd uchyla obie decyzje wydane w tej sprawie, nakładając stosownie do art. 141 P.p.s.a. na organ I instancji obowiązek sprecyzowania (przy udziale wnioskodawcy) przedmiotu jego żądania i po dokonaniu takiego ustalenia przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Sama okoliczność, że dany obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę jako tymczasowy, nie może a priori uniemożliwiać stosowania do niego Prawa budowlanego. Jeżeli nie toczy się żadne postępowanie egzekucyjne dotyczące rozbiórki danego budynku, a ponadto Prawo budowlane przewiduje odrębne procedury "legalizacyjne" co do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę (tak Prawo budowlane z 1994 r. jak i możliwość pozostawienia takich budynków dopuszczało Prawo budowlane z 1974 r.), to nie mogą pozostawać w trudniejszej sytuacji osoby, które wybudowały dany obiekt zgodnie z pozwoleniem budowlanym, tyle, że było to pozwolenie na tymczasowy obiekt. Sąd nie przesądza na etapie tej sprawy, jaki powinien być wynik postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego – jedynie wskazuje, że organy administracji nie mogą pozostawić wniosek skarżącego bez jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania, skupiając się na umorzeniu postępowania. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (błędna interpretacja wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie zasądził kosztów postępowania dla skarżącego, ponieważ poinformowany przez Sąd o takiej możliwości, skarżący oświadczył, że nie zwraca się o zasądzenie kosztów postępowania.