II SA/Kr 27/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska, Sędziowie Asesor WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Rynczak, Protokolant Teresa Jamróz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 przy udziale sprawy ze skargi J. G. na Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu Oddalono skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 26 z późna, zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118, zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Powiat N. nakazał J.G. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,9 m x 8,0 m, zlokalizowanego na działce nr "1" w K. Nałożony powyższą decyzją obowiązek nie został, mimo upomnienia z dnia 20 lutego 2003 r., znak: [...], dobrowolnie wykonany przez J.G. W związku z tym w dniu 9 marca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Powiat N. wystawił tytuł wykonawczy, znak: [...] wraz z klauzulą o jego skierowaniu do egzekucji administracyjnej i pouczeniem o przysługujących środkach prawnych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r., znak:[...], na podstawie art. 20 § 1 pakt 4, art. 64a, art. 119, 120, 121 § 2 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 z późna, zm., zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Powiat N. nałożył na J.G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł. W jego uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Powiat N. wskazał, że zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...]. W celu zatem wyegzekwowania tego obowiązku nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość obliczono na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zażalenie na to postanowienie złożył J.G. podnosząc, że dokonał on w dniu 13 września 1999 r. zgłoszenia zamiaru wzniesienia budynku gospodarczego, objętego nakazem rozbiórki, w Urzędzie Gminy w G. Urząd Gminy w G. nie wniósł w terminie 30 dni, licząc od dnia złożenia zgłoszenia, sprzeciwu. J.G. podniósł, że 14 października 2004 r. zostały rozpoczęte roboty budowlane, natomiast w okresie od 13 września do 13 października 1999 r. na terenie jego nieruchomości prowadzono prace niwelacyjne. Twierdzi, że rozdzielnia gazu, w wyniku której pisma, postępowanie to się toczy, nie jest organem władzy powołanym do oceny zakresu wykonanych robót budowlanych. Decyzja nakazująca mu rozbiórkę budynku gospodarczego została wydana w oparciu o niepotwierdzone twierdzenia rozdzielni gazu i tak wydana nie może, w jego ocenie, rodzić skutków prawnych. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późna, zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że zażalenie J.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Powiat N. z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Powiat N. z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] wynika, iż skarżone postanowienie zostało doręczone J.G. w dniu 16 maja 2003 r. Zgodnie z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonego postanowienia. W świetle art. 57 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło". J.G. złożył zażalenie na kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w dniu 24 maja 2003 r. (dowód: umieszczona na kopercie pieczęć z datą nadania w polskiej placówce pocztowej, k-5 akt WINB). W świetle powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, iż zażalenie J.G. zostało wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec nastąpił, zgodnie z art. 57 k.p.a., z upływem dnia 23 maja 2003 r. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134, w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ,,Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia ... uchybienie terminu do wniesienia zażalenia". Zatem zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie J.G. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, przewidzianego do jego wniesienia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.G. Zarzucił organowi odwoławczemu: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. art.: 6, 7, 8, 10, 11, 12 k.p.a. oraz art. 40 § 1 i 43 k.p.a., naruszenie art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniósł, że organ odwoławczy wydając kwestionowane postanowienie, oparł się tylko i wyłącznie na bezrefleksyjnym, nie poddanym żadnej analizie prawniczej osądzie, iż w dniu 16 maja 2003 r. doszło do skutecznego doręczenia postanowienia organu l instancji do rąk skarżącego. Twierdzi, że stan faktyczny przedstawia się zgoła odmiennie. Podnosi, że organ odwoławczy zniekształcił okoliczności dotyczące odbioru przesyłki w dniu 16 maja 2003 r., twierdząc, iż dokonał jej osobiście skarżący J.G. w trybie art. 40 § 1 k.p.a. Skarżący twierdzi, że przesyłkę tę odebrała sąsiadka - M.G. - zamieszkała w K. pod nr [...] 16 maja 2003 r. przypadał w piątek, a skarżący wraz z małżonką przebywał wtedy na wyjeździe w K., z którego powrócił dopiero w poniedziałek, tj., w dniu 19 maja 2003 r. Uważa zatem skarżący, że to w tym dniu doszło do skutecznego doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie jak przyjął organ odwoławczy w dniu 16 maja 2003 r. Z treści art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo, za pokwitowaniem, doręcza się dorosłemu domownikowi lub sąsiadowi. Jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, to na drzwiach adresata doręczyciel zamieszcza zawiadomienie o doręczeniu zastępczym do rąk innych osób, niż domownicy. Skarżący argumentuje, że w niniejszym przypadku doręczyciel takiego zawiadomienia w ogóle nie pozostawił ani nie sporządził. Powołuje się w tym względzie na poglądy doktryny, iż niepozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania zawiadomienia o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub dozorcy prowadzi do bezskuteczności doręczenia pisma (tak G. Łaszczyca w Doręczenie zastępcze w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1997, nr 10,s.45). Biorąc pod uwagę, że doręczenie nastąpiło do rąk sąsiadki bez pozostawienia wymaganego zawiadomienia, skarżący uważa, że otrzymał skutecznie postanowienie w dniu 19 maja 2003 r. i złożył zażalenie w ustawowym terminie. Powinno być ono rozpoznane merytorycznie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepisy k.p.a. nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Powyższy przepis zezwala zatem na "odpowiednie sięgnięcie" do instytucji postępowania odwoławczego tylko w braku unormowania w rozdziale 11 k.p.a. -"Zażalenia". Art. 134 k.p.a. będzie miał bezpośrednie zastosowanie do zażaleń (por. G. Łaszczyca w: Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2000 r., s. 57 i następne), gdyż we wspomnianym rozdziale 11 k.p.a. kwestia związana z postępowaniem wstępnym przed organem zażaleniowym nie została uregulowana. Postępowanie wstępne jest pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym. Jest to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (w tym wypadku zażalenia). Jedną z nich jest zachowanie terminu do wniesienia tego środka prawnego. W rozpatrywanej sprawie, kluczowe znaczenie, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, ma stwierdzenie daty skutecznego doręczenia kwestionowanego w zażaleniu J.G. postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd uznał, że ustalenia organu odwoławczego, co do zachowania przez J.G. 7 dniowego terminu przewidzianego w art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są prawidłowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył, w ocenie Sądu, przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Sposób doręczenia wszelkich pism kierowanych do strony określają przepisy art. 39 - 49 k.p.a., dostosowane do różnych sytuacji faktycznych. Stosownie do treści art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy działa ona przez przedstawiciela -temu przedstawicielowi. W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W niniejszej sprawie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, przesyłkę pocztową zawierającą ten akt prawny odebrała "G.Z. - żona" w dniu 16 maja 2003 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że adresat był nieobecny w domu i, że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 k.p.a., dorosłemu domownikowi. Skoro na wspomnianym zwrotnym doręczeniu widnieje wyraźny podpis: "G.Z. - żona", to Sąd, opierając się na domniemaniu prawnym, uznaje jego prawdziwość i nie ma kompetencji do jego kwestionowania. Nie mogą zatem być uznane za zasadne twierdzenia skarżącego, zawarte w skardze, że przesyłkę pocztową, zawierającą kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, odebrała sąsiadka - M.G. Podpis takiej osoby na wspomnianym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pocztowej nie widnieje, a w sytuacji, gdyby nastąpiło doręczenie przesyłki do jej rąk, musiałby być zamieszczony. Ponadto w takim przypadku musiałby być spełniony jeszcze jeden warunek - umieszczenia w drzwiach mieszkania adresata zawiadomienia o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub dozorcy domu, jak słusznie zauważa skarżący. Jeśli natomiast doręczenie nastąpiło do rąk dorosłego domownika, tak jak w tym przypadku, to umieszczenie zawiadomienia o tym, komu pismo doręczono, nie jest potrzebne ( powyższe znalazło już swój wyraz w orzecznictwie sądowym - post. SN z 20 maja 1931, II 2 K. 499/31, OSP 1931, póz. 375;. por. G. Łaszczyca. A. Matan w: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze 1998 r., s.170). Wynika to wprost z treści przepisu art. 43 zdanie drugie k.p.a. O oddaniu pisma tylko dwóm podmiotom - sąsiadowi lub dozorcy domu -adresat tego pisma winien być zawiadomiony. Ustawodawca nie wymienił tutaj dorosłego domownika, o którym mówi w zdaniu pierwszym art. 43 k.p.a. Datą doręczenia unormowanego w art. 43 k.p.a., jest dzień oddania pisma do rąk dorosłego domownika, a więc w tym przypadku, dzień 16 maja 2003 r. Termin siedmiodniowy, przewidziany do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) minął więc z upływem dnia 23 maja 2005 r. (piątek). J.G. tymczasem zażalenie nadał w placówce pocztowej - P. - w dniu 24 maja 2005 r. Prawidłowo ustalił organ odwoławczy, że uchybił on terminowi przewidzianemu do wniesienia przysługującego mu środka zaskarżenia. Ustalenie tego obligowało organ odwoławczy, w oparciu o art. 134 k.p.a., do wydania aktu prawnego kończącego postępowanie wstępne przed tym organem -postanowienia stwierdzającego wniesienie zażalenie z uchybieniem ustawowego terminu. W pełni należy zgodzić się z tezą wyroku WSA z 28 lutego 2006 r., II SA/Wa 1824/05, LEX nr 220063, że zastosowanie art. 134 k.p.a. nie jest uzależnione od woli organu. Użyte zaś w treści tego przepisu kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (w tym wypadku zażalenia). Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie zażalenia, czego domagał się skarżący, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pakt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, LEX nr 45698). W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.