II SA/Kr 272/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/551/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. G. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 22 października 2024 roku., nr 420/6730.2/2024 (znak sprawy: AU-02-3.6730.2.38.2023.KCZ) po rozpoznaniu wniosku J. G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa do 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] oraz na części działek nr [...] i [...], obr., [...] N. - H. wraz z drogami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] obr. jw., ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] N. [...], [...] obr. [...] N. - H. przy ul. D. w K.". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/551/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1030) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023, poz. 1688) oraz art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje art. 61 pkt 5a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (dalej "rozporządzenie") - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W pierwszej kolejności Kolegium stwierdza, iż analiza została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną - mgr inż. D. S. (osoba ta sporządziła także projekt decyzji). Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 267 m, stanowiącej trzykrotność południowo - zachodniej granicy terenu objętego wnioskiem, mierzącej ok. 89 m, przylegającą do fragmentu drogi - ul. D. z której odbywa się główny wjazd. Taki sposób pozwolił na rzetelną ocenę stanu zagospodarowania nieruchomości, które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium nie widzi uchybień po stronie organu I instancji w tym zakresie. Jak wynika z opisu terenu, teren objęty wnioskiem znajduje się w obrębie [...] jednostka administracyjna N. - H.. Obszar analizowany przeznaczony do zainwestowania należy do kompleksu gruntów niezabudowanych w zwartym kompleksie niezabudowanych terenów zieleni. Znajduje się w obszarze, którego cechą charakterystyczną jest wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej oraz brak zabudowy. Zgodnie zapisami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całe zamierzenie inwestycyjne planowane jest w obszarze oznaczonym symbolem 184.R.2 - Tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne, dla którego w zakresie zagospodarowania terenu ustalono zakaz lokalizacji budynków. Przechodząc do pierwszego parametru określonego w decyzji, tj. linii zabudowy zgodnie z regulacją zawarta w treści § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętych wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linę nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązująca linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z uwagi na fakt, iż teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z obszarami pozbawionymi zabudowy, nie ma możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii na działkach sąsiednich, zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jak wskazuje orzecznictwo sądowe zasadą jest wyznaczanie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich, a kontynuowanie czegoś to robienie tego dalej bez przerwy - wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 1454/10, podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 roku II SA/Kr 1344/11. W przedmiotowym wypadku nie można posłużyć się też § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, poprzez zastosowanie przepisów odrębnych związanych z sytuowaniem budynków w określonych odległościach od krawędzi jezdni, ponieważ niezgodność z tymi przepisami nie zachodzi. Natomiast wobec braku zabudowy na działkach przylegających do terenu inwestycji zastosowania nie znajduje również wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przedłużenia linii zabudowy budynku posadowionego w większej odległości od pasa drogowego w przypadku uskoku linii zabudowy. Nie ma też możliwości wyznaczenia przebiegu linii w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia lub w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności odstąpienia od jej wyznaczenia. Stwierdzono bowiem, że obszar analizowany swoim zasięgiem w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, objął dwa odmienne obszary urbanistyczne przedzielone ul. P. o wyraźnie wyodrębnionych cechach architektonicznych i urbanistycznych, nie związanych ze sobą i tworzących samodzielne jednostki przestrzenne. Odległość pomiędzy budynkami istniejącymi a terenem inwestycji jednoznacznie wskazuje na brak powiązania urbanistycznego i funkcjonalnego działek zabudowanych, które znalazły się w obszarze analizowanym z planowana inwestycją. Kolegium zauważa, że w świetle tak szczegółowych wyjaśnień ze strony organu I instancji, zupełnie niezasadny jest zarzut odwołującego o błędnym przyjęciu, że w istniejącym stanie faktycznym nie jest możliwym wyznaczenia zgodnie z wnioskiem, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ponieważ projektowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W ocenie Kolegium organ I instancji rozważył omawiany parametr w sposób wystarczający, tj. w nawiązaniu do podobnej zabudowy w obszarze analizowanym. Co do drugiego zarzutu sformułowanego przez skarżącego dotyczącego błędnego zdefiniowania pojęcia działki sąsiedniej Kolegium zauważa, że po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej wnioskodawca został poinformowany, że w przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów potwierdzających spełnianie łączne przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy u.p.z.p.: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", nie zapadnie rozstrzygnięcie zgodnie z jego żądaniem. Wnioskodawca złożył odpowiedź w której wskazał, że w odległości około 100 metrów od planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym istnieje możliwość określenia linii zabudowy. Organ I instancji wykazał jednak z czym zgadza się Kolegium, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem brak jest działki mogącej stanowić wystarczający wzorzec przestrzenny oraz uzasadnienie dla realizacji inwestycji zgodnie z intencją inwestora - zwłaszcza w zakresie zaproponowanej ilości budynków (aż 7), powierzchni zabudowy oraz zaplanowanej wysokości. W otoczeniu obecna jest co prawda budowa jednorodzinna jednak o niskiej intensywności, sytuowana na niewielkich działkach: powierzchnie zabudowy w przedziale 86-180 m2 a zaproponowana powierzchnia inwestycji to do 980 m2. Inwestor chce wybudować osiedle domków jednorodzinnych w eksponowanej lokalizacji terenów otwartych, w oderwaniu od skupiska istniejących obiektów związanych z ulicą D. . Wszystko to rodzi uzasadnioną obawę o niezachowanie ładu przestrzennego rejonu. Tym samym przełamana została by zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie podzieliło również zarzutów skarżącego dotyczących wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie wyłącznie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi chroniącymi ład przestrzenny, o czym mowa w art. 1 pkt. 2 u.p.z.p. oraz oparciu decyzji odmownej na naruszeniu chronionego konstytucyjnie prawa własności, w tym wolności zabudowy wobec braku naruszenia planowaną przez inwestora zabudową chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Takie stanowisko nie jest zgodne z rzeczywistością o czym świadczy chociażby cały dotychczasowy wywód z powołaniem na konkretne przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji odmownej. Kolegium oczywiście wskazuje, że ogólne normy chroniące ład przestrzenny nie mogą być wyłączną, jedyną i samoistną przesłanką do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak nic takiego nie miało miejsca w przedmiotowym przypadku, wręcz przeciwnie ogólne przesłanki jedynie uzupełniły argumentację wyrażaną w decyzji organu I instancji. Równocześnie one też nie mogły być pominięte w procesie podejmowania decyzji a w tej sprawie mają również istotne znaczenie. Przecież przeznaczony do zainwestowania teren należy do kompleksu gruntów niezabudowanych. Realizacja tak zaplanowanej inwestycji w kompleksie terenów zielonych, biologicznie czynnych nie stanowi uzupełnienia ładu przestrzennego ale go narusza. Ekspansja zabudowy poza istniejącymi układami urbanistycznymi zabudowy kubaturowej obszaru analizowanego obca jest pierwotnym założeniom kompozycyjnym i działanie takie należy uznać za niewłaściwe. Proponowany przez inwestora zespół obiektów stanowiłby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru i poprzez swoją obecność w terenie niezabudowanym przyczyniłby się do zmiany charakteru miejsca. Nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Dodatkowo nie bez znaczenia pozostaje też w ocenie Kolegium negatywna opinia Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 30 listopada 2024 roku z której wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie "Dla wybranych obszarów przyrodniczych .... ETAP B (podetap 11 - 184" i stanowi tereny rolnicze. Działki na których ma powstać inwestycja stanowią ZR - a teren wymieniony jest w "Mapie łączności ekologicznej", jako miejsce łączności ekologicznej umożliwiające migrację zwierząt. Teren stanowi niezwykle ważny element ekosystemu i środowiska. Taka zabudowa negatywnie wpłynie na obszar rolniczy. Ponadto tereny te stanowią siedlisko wielu gatunków zwierząt w tym chronionych. Lokalizacja takiej inwestycji na niezagospodarowanym do tej pory terenie rolniczym, stanowiącym siedlisko licznych gatunków zwierząt polnych i będącym istotnym elementem łączności ekologicznej na niezabudowanych obrzeżach miasta jest niewskazana. Między innymi dlatego, że tego typu obszary pozwalają na zatrzymanie dzikiej zwierzyny na peryferiach miast co minimalizuje konflikty z dziką zwierzyną na obszarach zabudowanych, a tym samym obniża koszty prewencji przed szkodami od zwierząt oraz ich leczenia i rehabilitacji - (karta 221 akt sprawy). Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1) zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy skutkujące brakiem ustalenia wszystkich istotnych a to kwestii okoliczności faktycznych sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowości ustaleń analizy w zakresie parametrów projektowanej zabudowy, które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcie przez organ, że w oparciu o ustalenia analizy brak jest możliwości ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy, a co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji. 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy swobodna ocena materiału dowodowego winny skutkować uznaniem, że nie ma podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji ponieważ przedstawione w uzasadnieniu odwołania uchybienia natury procesowej oraz fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. kwestia ustaleń analizy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił również przepisów prawa materialnego poprzez: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię pojęcia działki sąsiedniej, polegającą na przyjęciu, że jest to jedynie działka sąsiadująca bezpośrednio z inwestycją, co skutkowało błędnym przyjęciem, że taka działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech 1 wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu - nie istnieje, a tym samym nieuprawnionym przyjęciem, że nie jest spełniona przesłanka określona w tym przepisie; oraz 2) § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej rozporządzenie) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne przyjęcie, że w istniejącym stanie faktycznym nie jest możliwym wyznaczenie zgodnie z wnioskiem, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ponieważ projektowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy; 3) art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, której wyłączną podstawą była ocena projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny, o czym mowa w art. 1 pkt 2 u.p.z.p.; 4) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało bezpodstawnym ograniczeniem chronionego konstytucyjne wykonywania prawa własności, w tym wolności zabudowy wobec braku naruszenia planowaną przez inwestora zabudową chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Nie budzi wątpliwości, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem podlega on procedurze ustalenia warunków zabudowy. Podstawowym warunkiem wydania decyzji WZ jest spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to jest stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ocena tej przesłanki dokonywana jest w analizie urbanistyczno – architektonicznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W niniejszej sprawie analiza została sporządzona na podstawie przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). To właśnie zapisy analizy doprowadziły w niniejszej sprawie do przyjęcia przez organy obu instancji, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zwrócił uwagę, że w procedurze wydawania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie brał udział Zespół Urbanistyczny – który zalecił: "Wskazanie do wydania decyzji odmownej" (k. 391 akt administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach aprobował udział Zespołu w procedurze poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1022/21 (LEX nr 3694227) stwierdził: "Należy uznać za niezwykle wartościową sformalizowaną procedurę szerszej dyskusji i konsultacji wewnętrznych na etapie poprzedzającym sporządzenie analizy, przede wszystkim w celu uniknięcia arbitralności w rozstrzygnięciach organu. Transparentność tej wewnętrznej procedury gwarantują protokoły sporządzane z posiedzenia zespołu wraz z załącznikami. Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny oraz jego posiedzenia, na których mogą wypowiadać się strony postępowania, stanowi swoistą platformę, na której można wypracować pewien kompromis dający gwarancje wpisania się inwestycji w lokalny porządek planistyczny". Podzielając to stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do dyskwalifikacji sporządzonej analizy tylko na tej podstawie, że została ona sporządzona zgodnie z zaleceniami Zespołu Urbanistycznego. Charakter prawny analizy urbanistyczno – architektonicznej i jej moc dowodowa były wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak na przykład w wyroku z dnia 11 września 2024 r., sygn. II OSK 1200/24 (LEX nr 3766808) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2023 r., sygn. II OSK 1649/22 (LEX nr 3629832) NSA stwierdził: "Dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu". Treść sporządzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistyczno – architektonicznej budzi poważne zastrzeżenia w zakresie wniosków, które ostatecznie doprowadziły do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy na podstawie tego dowodu przyjęto, że zabudowa terenu inwestycji siedmioma budynkami jednorodzinnymi jest nie do pogodzenia z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich i z zasadą kontynuacji. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw do tak daleko idących wniosków, skutkujących zakazem zabudowy przedmiotowych działek. Nie budzi wątpliwości ta część analizy, w której jej autor wyznacza obszar analizowany oraz opisuje stan istniejący – a w szczególności zabudowę na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej - w obrębie [...] N. nr [...], [...], [...], [...], [...] i w obrębie [...] N. działkę nr [...]. Każda z tych działek zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (a więc takim, jakie objęte są wnioskiem) i za wyjątkiem ostatniej działki, wszystkie położone są po wschodniej stronie ul. D. . Ponadto na przylegającej do ul. D. działce nr [...] kolejny obiekt budowlany jest w trakcie realizacji. Oceniając linię zabudowy autorka analizy stwierdziła, że najbliższa zabudowa po wschodniej stronie ul. D. znajduje się poniżej ul. P. , na skraju enklawy zabudowy, w odległości ok. 52 m od objętego wnioskiem terenu. Takie ustalenia nie budzą wątpliwości i są zgodne ze stanem faktycznym. Autorka analizy stwierdziła na tej podstawie, że "nie obserwuje się czytelnego powiązania przestrzennego z zaproponowanymi obiektami, które planowane są w znacznym skupisku i w oderwaniu od terenów zabudowanych, w otoczeniu obszarów zielonych, bezsprzecznie stanowiąc ich integralną część. (...) brak możliwości dopuszczenia zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej." Autorka analizy pominęła jednak istotne okoliczności, przez co tak kategorycznie sformułowane wnioski wydają się tendencyjne. Po pierwsze: front terenu inwestycji wynosi 89 m, a obszar analizowany wyznaczono w odległości 267 m od granicy terenu inwestycji. Odległość 52 m od już istniejącej zabudowy w tym kontekście nie wydaje się znaczna. Po drugie: w takiej właśnie odległości od terenu inwestycji już obecnie istnieją cztery budynki (na działkach nr [...], [...], [...], [...]), a piąty (na działce nr [...]) jest w trakcie realizacji. Zatem planowana zabudowa siedmiu nowych budynków również nie wydaje się aż tak "dużym skupiskiem". Wreszcie w odległości ok. 50 metrów od zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...] na południe znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach nr [...] [...], a w odległości ponad 90 metrów jeszcze dalej na południe – jeden budynek na działce nr [...]. Z kolei po drugiej stronie ulicy D. wobec działki nr [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obr. [...] N. H.. Którą dokładnie część całej tej zabudowy autorka analizy uznaje za "enklawę" trudno ustalić. Nie jest również przekonujące przyjęcie, że ul. P. stanowi wyraźną granicę istniejącego układu urbanistycznego. Wprawdzie jest to droga należąca do kategorii dróg publicznych – gminnych, niemniej jednak z informacji dostępnych w portalu [...] wynika, że w kwietniu 2024 r. była to droga gruntowa. Również drogą gruntową jest działka nr [...] (także prostopadła do ul. D. ), stanowiąca dojazd do budynków położonych na działkach [...], [...], [...] i [...] oraz droga położona na działce nr [...] - dojazd do budynków położonych na działkach nr [...] i [...]. Pomięcie w analizie wszystkich tych okoliczności sprawia, że jej wyniki budzą wątpliwości co do wniosków o braku możliwości ustalenia linii zabudowy oraz całkowitej odrębności terenu objętego wnioskiem od terenów już zabudowanych. Jak już zaznaczono, pomiędzy działką nr [...] a kolejną zabudowaną w stronę północną działką nr [...] istnieje odległość ponad 90 metrów, z kolei pomiędzy działką [...] a kolejną na północ zabudowywaną działką nr [...] odległość wynosi ok. 50 metrów. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa jest rozproszona – nie stanowi zwartego obszaru, lecz oddalone od siebie skupiska od dwóch do pięciu domów. Autorka analizy nie wyjaśniła w sposób przekonujący, że lokalizacja kolejnej zabudowy w stronę północną w odległości 52 metry od zabudowy istniejącej naruszy zasadę kontynuacji tak dalece, że nie jest w ogóle możliwe ustalenie linii zabudowy. Przechodząc do oceny pozostałych wskaźników trzeba zauważyć, że parametry nowej zabudowy zostały we wniosku określone w sposób następujący: - szerokość elewacji frontowej: 10 - 15 m - liczba kondygnacji naziemnych: 2 - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: 3 – 7 m - wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku: 7 – 11 m - kąt nachylenia dachu: 30 – 45 stopni - powierzchnia zabudowy dla każdego budynku: 110 – 140 m2 przy powierzchni terenu inwestycji 9 000 m2. W zakresie parametru wskaźnika zabudowy autorka analizy przyznała, że średnia w obszarze analizowanym wynosi 9%, podczas gdy we wniosku określono ten wskaźnik na poziomie 9 – 11%. Mimo to w analizie podkreślono: "(...) w całym badanym rejonie na żadnej z działek nie występują powierzchnie zabudowy o łącznej wysokości rzędu 77- 980 m2 (maksymalna łączna powierzchnia to zaledwie 180 m2!). W kontekście wyjątkowo eksponowanej lokalizacji terenu objętego wnioskiem dopuszczenie w otoczeniu terenów otwartych tak wysokiej wartości bezsprzecznie zagraża ładowi przestrzennemu". Powyższy sposób rozumowania również wydaje się tendencyjny. Istniejąca zabudowa obejmuje budynki mieszkalne (o powierzchni zabudowy od 86 m2 do 180 m2) posadowione na wyodrębnionej pod niego działce (powierzchnia od 810 do 5823 m2). Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym waha się o 2% do 15%. Z kolei działki inwestycyjne (nr [...]) mają dużą powierzchnię – łącznie jest to 9 000 m2 i na tak dużym terenie planowane jest wybudowanie siedmiu budynków jednorodzinnych. Na k. 13 akt administracyjnych znajduje się mapa z planowaną lokalizacją tych budynków na terenie inwestycji i ani ich gabaryty, ani (mówiąc potocznie) "zagęszczenie" planowanej zabudowy nie odbiega od zabudowy istniejącej. Z analizy zresztą również nic takiego nie wynika. W istocie dla zachowania ładu przestrzennego obojętne jest, czy planowana zabudowa obejmuje kilka budynków na jednej dużej działce, czy też dokładnie taką samą liczbę budynków lecz na działkach już wcześniej wydzielonych pod budowę każdego z nich. Skoro wnioskowany wskaźnik 9 – 11% niewiele odbiega od średniej w obszarze analizowanym, to łączna powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji nie może być czynnikiem świadczącym o braku kontynuacji zabudowy. Tak samo tendencyjne, choć zgodne z prawdą jest sformułowanie w zaskarżonej decyzji: "W otoczeniu obecna jest co prawda budowa jednorodzinna jednak o niskiej intensywności, sytuowana na niewielkich działkach: powierzchnie zabudowy w przedziale 86-180 m2 a zaproponowana powierzchnia inwestycji to do 980 m2". Autorka analizy także zawarła stwierdzenie o "bezsprzecznym zagrożeniu ładu przestrzennego" omawiając wskaźnik szerokości elewacji frontowej oraz o "uzasadnionej obawie o bezpieczeństwo ładu przestrzennego badanego obszaru" – przy wskaźniku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Oba te wskaźniki przekraczają średnią z obszaru analizowanego jedynie w górnej, objętej wnioskiem granicy. Nie jest zrozumiałe dlaczego omawiając szerokość elewacji autorka analizy wypowiada się na temat niewystępowania w obszarze analizowanym skupisk zabudowy zbliżonych do projektowanego. Przy czym przypomnieć należy, że w odległości 52 m od planowanej inwestycji istnieje skupisko czterech, a buduje się piąty budynek mieszkalny jednorodzinny. O ile więc w analizie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz przyjęto rzeczywiste wskaźniki istniejącej w tym obszarze zabudowy, o tyle wnioski wynikające z analizy – które wykluczają jakąkolwiek zabudowę na działkach inwestycyjnych – nie mają logicznego i przekonującego uzasadnienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy sporządzić nową analizę urbanistyczno – architektoniczną, która w sposób rzeczowy i obiektywny oceni cechy istniejącej zabudowy. Oczywiście na obecnym etapie postępowania Sąd nie może wskazać kierunku rozstrzygnięcia, niemniej jednak decyzja wydana na podstawie opisanej wyżej, niespójnej i niepełnej analizy, nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Rację ma też skarżący, że nieprawidłowe było wzywanie go przez organ I instancji do wykazania, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenie tej okoliczności następuje na podstawie analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej na zlecenie organu prowadzącego postępowanie. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie prywatnej kontranalizy wnioskodawcy czy też innych dowodów, które miałby on w tym zakresie przedłożyć. Wobec wydania decyzji organów obu instancji na podstawie wadliwie sporządzonej analizy należało stwierdzić naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. tj. niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Z tego względu Sądu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł uiszczona przez niego tytułem wpisu od skargi.