II SA/Kr 2720/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r., sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 września 2002r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].07.2002r. znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 8.07.2002r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu sprawy R. K. odmówił nakazania S. T. rozbiórki ogrodzenia wybudowanego od strony drogi powiatowej na działce nr 1, położonej w S. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ pierwszej instancji podał, że przeprowadzona w dniu [...].05.2002r., w związku z interwencją kontrola na działce nr 1 wykazała, że na powyższej nieruchomości S. T. w odległości odpowiednio 3,20 -4,00 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] na działce 2 wykonała ogrodzenie z gotowych prefabrykowanych elementów betonowych, składające się z trzech przęseł i słupka zabetonowanego w gruncie, bez podmurówki, o łącznej długości 6,40 m i wysokości 156 cm. Ogrodzenie nie wykazuje deformacji oraz odchyleń spowodowanych wiatrem i stanowi dalszą część ogrodzenia usytuowanego na działce sąsiedniej nr 3, zrealizowanego przez córkę wyżej wymienionej B. M. W postępowaniu przeprowadzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. ustalono, że przedmiotowa działka jest zabudowana, S. T. użytkuje ją od ok. 40 lat, a ogrodzenie wykonała samowolnie w miesiącu maju 2002r., bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi, celem zabezpieczenia zagrody. Na wniosek Inspektoratu Zarząd Dróg Powiatowych w S. pismem z dnia [...].06.2002r. znak [...] pozytywnie uzgodnił lokalizację przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ogrodzenie związane z obiektem budowlanym zyskuje charakter urządzenia budowlanego, którego wykonanie należy traktować jako wykonanie określonych robót związanych z obiektem budowlanym. Roboty budowlane, gdyby zostały wykonane nawet samowolnie nie podlegaj ą rozbiórce lecz przepisom art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zatem art. 48 Prawa budowlanego, który mówi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy. W złożonym z zachowaniem terminu odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wnosił o jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie zmianę przez nakazanie rozbiórki. Skarżąca zarzucał, że w decyzji nie podano konkretnej odległości, w jakiej przebiega ogrodzenie od drogi na całej jego długości oraz podnosiła iż na drodze powiatowej winna ona wynosić co najmniej 4 m, a nie 3,20 m. Z uwagi na powyższe kwestionowała ustalenie, w myśl którego Zarząd Dróg Powiatowych w S. w toku postępowania pozytywnie uzgodnił lokalizację ogrodzenia, a także wskazywała, że ona wykonując ogrodzenie musiała mieć zezwolenie, a S. T. zrobiła to samowolnie, nie ponosząc negatywnych skutków. R. K. zarzucała również, że S. T. nie jest właścicielka nieruchomości, na której wybudowała ogrodzenia, nie ma na nie zezwolenia, zaś wznosząc je winna była przeprowadzić rozgraniczenie z nieruchomością skarżącej. R. K. poddawała w wątpliwość zasadność twierdzenia organu pierwszej instancji, że ogrodzenie związane z obiektem budowlanym uzyskuje charakter urządzenia budowlanego, skoro nie podano jakiego, a budynki S. T. oddalone są 400. Decyzją z dnia 3.09.2002r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § I pkt l kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].07.2002r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ drugiej instancji przedstawił jej treść, zarzuty odwołania i dotychczasowy przebieg postępowania ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności stwierdzonych w protokole oględzin z dnia [...].05.2002r., oraz uznał iż decyzja organu pierwszej instancji jest poprawna. Wyjaśnił w tym zakresie, że jeżeli działka jest zabudowana, to w myśl definicji zawartej art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, którą przytoczył w dalszym fragmencie, a także interpretacji dokonanej przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 15.05.2000r. sygn. akt POS.20)99 -ogrodzenie jest urządzeniem technicznym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu ( budynku ) zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie można zatem w stosunku do urządzenia nie będącego obiektem budowlanym stosować przepisu art. 48 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórki ogrodzenia, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie tylko wobec obiektów budowlanych. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ drugiej instancji wskazał także, że rozstrzyganie spraw własnościowych nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Sprawy te można rozstrzygać w Sądzie na drodze powództwa cywilnego. Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3.09.2002r. znak [...] R. K. domagała się jej uchylenia, zmiany, względnie przesłania do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podawała, że na tym samym terenie, w tych samych odległościach, w listopadzie 1999r. wybudowała uprzednio samowolnie ogrodzenie B. M. - córką S. T., co do którego decyzją z dnia [...].12.1999r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał rozbiórkę i uporządkowanie trenu w terminie do dnia 16.01.2000r. Matka i córka mieszkają na jednej nieruchomości, nie są jej właścicielkami, lecz jedynie użytkownikami, ogrodzenie wzniesiono bez zezwolenia oraz bez dokonania rozgraniczenie pomimo, że granice są sporne. Odległość ogrodzenia winna wynosić 4m, zaś w decyzji jest ona podana nieprecyzyjnie, co stwarza możliwość manipulacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego, co w niniejszej sprawie oznacza powinność zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].07.2002r. znak [...]. Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania niektóre zarzuty skargi należy uznać za trafne, przy wystąpieniu dalszych niepodnoszonych w niej uchybień. Postępowanie w niniejszej sprawie miało za przedmiot kontrolę legalności budowy przez S. T. ogrodzenia wzniesionego w maju 2002r. na działce nr 4 położonej przy ulicy [...] w S., od strony drogi powiatowej, w tym rozpoznanie zgłoszonego przez R. K. żądania nakazania jego rozbiórki. Zgodnie z treścią obowiązującego w toku postępowania art. 61 § 1 kpa ( ustawa z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst pierwotny Dz.U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm ) - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w myśl § 4 tego artykułu - o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Artykuł 28 kpa stanowił, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym aktualne brzmienie powyższych przepisów odpowiada stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Odstępując od szerszych rozważań dotyczących używanych przez ustawodawcę w art. 28 kpa pojęć należy wskazać, że interes prawny uzasadniający przyznanie określonemu podmiotowi praw strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z jego sytuacją prawną kształtowaną decyzją administracyjną. Uwzględniając zawarte w ustawie z dnia 23.04.1964r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami ) regulacji dotyczące własności, a także przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania należy uznać, że postępowanie mające za przedmiot samowolę budowlaną dotyczy nie tylko interesu prawnego inwestora, ale także właścicieli ( współwłaścicieli- ) nieruchomości, na której wzniesiono obiekt, względnie użytkowników wieczystych i w określonych sytuacjach zarządów, jak również z reguły podmiotów mających takie prawa do nieruchomości sąsiadujących z działką będącą terenem inwestycji. Prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wykonał obowiązku prawidłowego ustalenie kręgu stron, nie zawiadomił o jego wszczęciu wszystkich zainteresowanych, nie zgromadził umożliwiających ich wskazanie dowodów i nawet pomimo zarzutów skarżącej pominął udział w sprawie właściciel działki nr nr 1, na której S. T. jako użytkownik wzniosła ogrodzenie. Kolejnym dostrzeganym uchybieniem przepisom postępowania jest brak w aktach administracyjnych stosownych pełnomocnictw udzielonych przez R. K. ojcu M. K. oraz przez S. T. synowi M. T. w sytuacji, gdy niektóre czynności wyżej wymienione podejmowały przez pełnomocników. Wymóg złożenia pełnomocnictwa wynika z art. 32 w zw. z art. 33 § 2- 3 kpa, przy czym brak podstaw do przyjęcia by organ mógł odstąpić od ich żądania w niniejszej sprawie, bowiem nie należy ona do kategorii spraw mniejszej wagi, o których mowa w art. 33 § 4 kpa. Analogiczna negatywne ocena dotyczy także decyzji kiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3.09.2002r. znak [...], który nie dostrzegając wyżej wskazanych istotnych uchybień proceduralnych, w tym naruszenia prawa stwarzającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w obu decyzjach narusza nadto regulację zawartą w art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi, że - właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Definicja używanych w nim pojęć zawarta jest w poszczególnych punktach art. 3 Prawa budowlanego przewidującego, że ilekroć w ustawie jest mowa o : - budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego ( pkt 6 ) ; - robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( pkt 7 ); - o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi ( pkt l lit.a); - urządzeniach budowlanych związanych z obiektem budowlanym - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki ( pkt 9). Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że skoro urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym, a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego. Założenie, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego nie jest do pogodzenia z treścią przepisów art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2, które posługując się pojęciem "budowa" i w myśl art. 3 pkt 6 prawa budowlanego muszą odnosić się do obiektu budowlanego, a sformułowanie "urządzenie budowlane" użyto w ustawie tylko w jednym przepisie - art.39 a Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, zaś w myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Skoro więc, jak wyżej wskazano, pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego, ustawodawca przesądził, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Również w przepisie art. 30 ust. l pkt 2, wymieniającym przypadki , w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia, mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. - co także wskazuje na to, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, a zatem do samowolnego wykonania ogrodzenia będącego obiektem budowlanym miał zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Powoływana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15.05.2000r sygn. akt POS 20)99 (ONSA 2000/4/133), zawierająca tezę, że "wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym. urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.)" nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy." - nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w ustawie Prawo budowlane odnośnie wykonania przyłącza nie użyto sformułowania "budowa" , które musi odnosić się do budowy obiektu budowlanego. O ile nie są trafne zarzuty skarżącej nawiązujące do cywilnoprawnej materii rozgraniczenia nie ruchomości, o tyle wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania uzasadniają uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt a - c p.p.s.a., jak również orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do art. 200 p.p.s.a.