II SA/Kr 2729/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. C. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących L. C. i I. C. kwotę po 10 /dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 22 maja 2002 r. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o., reprezentowane jednoosobowo przez prezesa złożyło wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z uzbrojeniem terenu w sieci i przyłącza wód.-kań., c.o., gaz., deszczowe, elektryczne nn. oświetlenie terenu i telefoniczne na działce nr 1 przy ul. [...]. Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...].06.2002 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do jego funkcjonowania na części działki nr 1 położonej w K. przy ul. [...]. Termin ważności decyzji ustalono na 31 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem A 9 (M) "Osiedle [...]" o funkcji mieszkaniowej na wyodrębnionych terenach: MW - przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną i ZO.ZP - przeznaczonych pod zieleń urządzoną towarzyszącą ciągom komunikacyjnym kołowym i pieszym, zielenią ochronną przed uciążliwościami zewnętrznymi oraz zielenią parkowa osiedlową. Na tej podstawie stwierdzono zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze MW ma być zrealizowana zabudowa mieszkaniowa, zaś na obszarach oznaczonych jako ZO.ZP - ciągi komunikacyjne i elementy infrastruktury technicznej. W załączniku tekstowym nr l do tej decyzji ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W załączniku nr 2 zaznaczono graficznie na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej linie rozgraniczające teren inwestycji. Oba załączniki (tekstowy i graficzny) nie są podpisane. Decyzję tą doręczono E. L. w dniu 5.07.2002 r., I. C. w dniu 5.07.2002 r., T. C. w dniu 8.07.2002 r. oraz L. C. w dniu 17.07.2002 r. H. C., T. C., M. C., M. C.. I. C. i L. C. w dniu 22.07.2002 r. wnieśli od tej decyzji odwołanie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że nie wyrażają zgody na budowę, ponieważ w stosunku do nieruchomości Gminy K., na której ma być realizowana inwestycja, toczy się postępowanie w sprawie jej zwrotu. Nieruchomość ta była bowiem wywłaszczona. Stąd w ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja jest przedwczesna. W dniu 15.07.2002 r. odwołanie wniósł A. L., wskazując, że planowany budynek będzie uciążliwy dla otoczenia. Uciążliwości będą polegały na zaciemnieniu sąsiedniej działki, budynek ten będzie źródłem dodatkowej emisji hałasu i spalin, będzie następowało dodatkowe zanieczyszczenie nieruchomości sąsiednich. Odwołujący się zarzucił, że bez jego zgody określono linie wytyczającą obrys, a ponadto inne usytuowanie drogi i klatki wejściowej zmniejszy dyskomfort z powodu wybudowania budynku. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28.08.2002 r. znak: [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr l lti-121). utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczy bowiem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie przeznaczonym pod taką zabudowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można uzależniać wydania decyzji ustalającej warunki zabudów \ i zagospodarowania terenu od zwrotu nieruchomości, ponieważ wnioskodawca nie musi dysponować prawem do terenu w postępowaniu zmierzającym do ustalenia tych warunków. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga jedynie o zgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym, wszystkie podnoszone wątpliwości dotyczące zaciemnienia sąsiednich nieruchomości lub innych warunków technicznych będą rozstrzygane na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzję organu odwoławczego otrzymał T. C. w dniu 10.09.2002 r., w dniu 12.09.2002 n" I. C. oraz w dniu 29.10.2002 r. H. C. M. C. M. C. i L. C. (akta administracyjne sprawy, karty nr 133-138). W dniu 11.10.2002 r. (piątek) przesyłkę pocztową zawierającą skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28.08.2002 r. wnieśli H. C.. T. C. M. C., I. C. L. C. i M. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżących organy administracji naruszyły art. 6. art. 7. art. 8, art. 10. art. 75 i art. 77 k.p.a., art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu odwoławczego jest przedwczesna i bezprawna. Zdziwienie wzbudziła treść zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień innych osób. W ocenie skarżących należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć sprawę dotyczącą zwrotu nieruchomości, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło ojej oddalenie. Wyjaśniło, że sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ ta decyzja nie rozstrzyga stosunków własnościowych. Organ odwoławczy nie posiadał kompetencji do badania stosunków własnościowych, posiadanie prawa do terenu jest wymagane na etapie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżące I. C. i L. C. w dniu 11.10.2002 r. wniosły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 sierpnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153. poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu z innych jednak powodów, niż podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i jego obowiązkiem jest zbadanie zgodności z prawem czynności organu administracji podjętych w danej sprawie. w tym również zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Decyzja organu odwoławczego zawiera naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjne w zakresie uzasadniającym jej uchylenie. Wniosek w postępowaniu I-instancyjnym złożyło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o., podpisane przez prezesa. Organ I-instancji miał obowiązek ustalić, czy ta spółka z o.o. była prawidłowo reprezentowana. Sam bowiem fakt podpisania wniosku w imieniu osoby prawnej nie oznacza prawidłowości reprezentacji. Organy administracji nieprawidłowo ustaliły krąg stron w tym postępowaniu. Przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do jego funkcjonowania na części działki nr 1 położonej w K. przy ul. [...] obejmuje swoim zakresem tereny kilku działek. Tak wynika to z załącznika graficznego do decyzji organu I-instancji. Zgodnie z tym załącznikiem sąsiednie nieruchomości w stosunku do obszaru inwestycji obejmują działki o numerach: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13. Tak można to odczytać porównując błędnie oznaczony teren inwestycji w załączniku graficznym o wniosku [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. z załącznikiem graficznym do decyzji organu I-instancji. W postępowaniu zaś braku udział właściciele tyfko działek o numerach: 2, 3, 4, 5 oraz 13. Pozostałych właścicieli bądź użytkowników wieczystych działek sąsiednich pominięto, nie wyjaśniając w jakimkolwiek zakresie powody takiego ustalenia kręgu stron. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie należało dopuścić do udziału właścicieli/użytkowników wieczystych wszystkich sąsiednich działek, które graniczyły z zakreślonym w załączniku graficznym obszarem inwestycji. Brak zapewnienia udziału wszystkim stronom w postępowaniu administracyjnym stanowi istotną wadę postępowania, uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto w postępowaniu przed organem I-instancji nie brał udziału A. L. który następnie wniósł odwołanie i organ odwoławczy nie zbadał, czy odwołując) się jest stroną w tym postępowaniu. Gdyby znać. że istotnie A. L. jest stroną, wówczas należało uchylić decyzje organu I-instancji z tego powodu, że jedna ze stron nie brała w nim udziału. Udział E. L. nie oznacza automatycznie udziału A. L.. A contrario w postępowaniu przed organem odwoławczym udział brał A. L. a nie E. L. Oznacza to. że organu obu instancji nie ustaliły właściwego kręgu stron w tej sprawie. Organy administracji nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania terenu Miasta [...]. Przy założeniu, że teren działki nr 1 położonej w K. przy ul. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem A 9 (M), to zgodnie z planem miejscowym obszar ten oznacza ..Osiedle [...]". Na obszarze A 9 (M) obowiązują ustalenia dodatkowe (szczegółowe), precyzujące przeznaczenie każdego z podobszarów obszaru A9 (M). Działka nr 1 położona jest w podobszarze MW, który oznacza (cytat z planu miejscowego, strona 15) ..zabudowy wielorodzinną z następującymi ustaleniami: istniejące osiedle wielorodzinne o zabudowie 5 kondygnacji na ca. 800 mieszkań dla ca. 2800 osób - do adaptacji, niezbędnych uzupełnień i zagospodarowania estetycznego - zwłaszcza w rejonie ul. [...] i [...] według odrębnego opracowania szczegółowego". Przytoczona In extenso treść planu miejscowego pozwala na wskazanie, że organy administracji nie dokonały precyzyjnej wykładni tego planu w tym zakresie i nie ustaliły zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym naruszono art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Badając zgodność inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z uzbrojeniem terenu w sieci i przyłącza wód.-kań., c.o., gaz., deszczowe, elektryczne nn, oświetlenie terenu i telefoniczne na działce nr 1 przy ul. [...] w K. organy administracji miały obowiązek wykazania, iż to zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zacytowana treścią podobszaru MW. W związku z tym obowiązkiem organów było wykazanie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma charakter adaptacji do istniejącego już osiedla lub stanowi niezbędne uzupełnienie osiedla. Takie są właśnie w tym zakresie ustalenia planu. Natomiast organy administracji powołały się na samo oznaczenie obszaru MW-zabudowa wielorodzinna, w ogóle nie przeprowadzając analizy treści przeznaczenia terenu znajdującego się w jednostce planistycznej MW. Samo oznaczenie MW nie może służyć jako zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Oznaczenie MW stanowi jedynie symbol oznaczenia na planie, a obowiązkiem organów administracji było zbadanie zamierzenia inwestycyjnego nie z symboliką planu, ale przede wszystkim z treścią planu. Ponadto organy administracji wskazały, że część zamierzenia inwestycyjnego znajduje się na obszarze ZO.ZP. Fragment części graficznej planu miejscowego, jaki znajduje się w aktach sprawy (akta administracyjne, karta nr 79) nie pozwala na przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne istotnie znajduje się na obszarze ZO.ZP. Z treści fragmentu graficznego planu miejscowego wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze MW. W związku z tym z akta sprawy nie wynika, aby obszar ZO.ZP wchodził w zakres terenu zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja organu I-instancji zawiera dwa załączniki: jeden załącznik określa jednolitą czerwoną linią granice terenu inwestycji (akta administracyjne sprawy, karta nr 30). drugi załącznik graficzny zawiera dwa kolory linii pomarańczowy i zielony (akta administracyjne sprawy, karta nr I ). Odnosząc się do tych załączników należy wskazać, iż są one różne. Ponadto, co jest istotnym uchybieniem w tej sprawie samodzielnie uzasadniającym uchylenie decyzji, żaden z tych załączników graficznych nie jest podpisany przez organ administracji (akta sprawy administracyjnej, karta nr 30 i 1). Załącznik graficzny jako część decyzji ustalającej warunki zabudów} i zagospodarowania terenu musi być podpisany, inaczej nie jest on częścią decyzji. Wydanie zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez załącznika graficznego stanowi naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21.06.1999 r., sygn. akt IV SA 1757/98. opub. w LEX nr 47867, ..załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część". Stanowisko to w całości akceptuje-Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie. Nie jest również podpisany załącznik tekstowy nr 1 do decyzji organu I-instancji, co również stanowi istotną wadę decyzji organu I-instancji. Brak podpisu na załączniku tekstowym oznacza, że ustalenia zawarte w tym załączniku w ogóle nie pochodzą od organu administracji i tym samym nie są częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 42 ust. l pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 15. poz. 139 ze zm.). Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym artykułem każda decyzja administracyjna powinna zawierać, między innymi, wskazanie podstawy prawnej orzekania. W tej sprawie pod pojęciem wskazania podstaw) prawnej wydania zaskarżonej decyzji należy rozumieć wskazanie nie tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (jedyna podstawa prawna zawarta w zaskarżonej decyzji), ale również art. 104 i 107 k.p.a., a ponadto podanie przepisów prawa materialnego - zarówno art. 39, 40 ust. l i 3. art. 41. 42, 43 oraz art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również właściwe przepisy zawarte w uchwale Rady Narodowej Miasta i Gminy w Końskich z dnia 21 września 1989 r. nr XI/50/89 w sprawie ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Końskie - zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Końskich z dnia 24 listopada 1994 r. nr V/41/94. Art. 107 § 3 k.p.a. wprost wskazuje, iż uzasadnienie prawne decyzji administracyjne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, należy wyjaśnić, że słusznie organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od wykazania przez wnioskodawcę prawa do terenu, na którym ustalane są warunki inwestycji. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tak zostały skonstruowane, aby kwestie własnościowe nie były przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, każda osoba mogła starać się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na każdą działkę, np. działkę sąsiada. To dopiero po uzyskaniu tej decyzji, w następnym postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę inwestor musiał wykazać się prawem do terenu. Stąd w tym zakresie słusznie organy administracji wyjaśniały niezależność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym było ustalenie, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest lub nie jest zgodne z planem miejscowym i przepisami szczególnymi obowiązującymi w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - i tylko tyle. Rekapitulując należy stwierdzić. iż w tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 42 ust. l pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także przepisy procedury administracyjnej - art. 28 k.p.a., art. 7, 77 i 107 § l i § 3 k.p.a. w ten sposób, że treść zaskarżonej decyzji nie zawiera obligatoryjnych jej elementów, w tym nie są podpisane oba załączniki do decyzji organu I-instancji. Nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania, nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wyjaśniono istotnych w sprawie okoliczności dotyczących w szczególności zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien przede wszystkim ustalić, czy nie ma przeszkód formalnych do prowadzenia postępowania w tej sprawie (np. wybudowanie budynku), po ustaleniu braku przeszkód do prowadzenia postępowania, należy ustalić prawidłowo strony i ich reprezentację, wyjaśnić czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem miejscowym i prawidłowo wydać decyzję wraz z załącznikami prawidłowo podpisanymi. Decyzja orzekająca merytorycznie powinna zawierać ponadto wszystkie element) wynikające nie tylko z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ale również art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie nie zastosowano art. 152 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwoty uiszczonych przez skarżące wpisów.