II SA/Kr 2736/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski AWSA Anna Znamiec Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004r. sprawy ze skargi M. H., W. H., K. O., E. O. – E., S. E., A. K., K. K. na decyzję Wojewody z dnia 22 sierpnia 2001r., Nr : [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. H. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2736/01 UZASADNIENIE Ostateczną decyzją z dnia [...].10.2000r Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanału ogólnospławnego zlokalizowanego na działkach nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] obr.l l w K. –K.. Pismem z dnia [...].01.2001 r M. i W. H., E. O. – E., S. E., K. O. i K. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Podali , że w dniu [...].01.2001 r dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji i że w postępowaniu tym nie brali udziału , gdyż nie zostali uznani za strony. Podnieśli , że organ prowadzący postępowanie o udzielenie tego pozwolenia na budowę wiedział o pismach wnioskodawców z dnia [...].11.2000r , [...].11.2000r , w których zawiadamiali o pełzaniu czoła stoku uroczyska S. w obrębie działki nr [...]. Nadto znana była organowi sprawa żądania przez wnioskodawców zwrotu wywłaszczonej działki nr [...]. Kwestionowana decyzja , zdaniem wnioskodawców , zezwalała prawdopodobnie na wgłębną ingerencję w podłoże zagrożonego stoku. Podali, że wskutek działalności inwestora S. K. doszło do zrujnowania dolnego odcinka ulicy F., wybudowanego przez mieszkańców , do ciągłego zalewania niżej położonych domów wodami opadowymi z nowych inwestycji i zdewastowania dostępu do górnego odcinka ul. F. w kierunku południowym. W piśmie z dnia [...].02.2001r wyjaśnili , że działki nr [...] i [...] państwa O. i H. graniczą bezpośrednio z ich byłą własnością- działką nr [...] przez którą mają przebiegać przedmiotowe inwestycje. Działka K. K. nr [...] graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] i [...] , na których inwestycje te będą prowadzone. Nadto podali, że władającym działką nr [...] od dziesiątków lat jest K. K.. Postanowieniem z dnia [...].01.2001 r zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].10.2000r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji ogólnospławnej. Decyzją z dnia [...].07.2001 r Prezydent Miasta K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa , po ponownym rozpatrzeniu sprawy , w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...].03.2001 r decyzją Wojewody z dnia [...].05.2001 r i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia , po wznowieniu postępowania , odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...].10.2000r . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy zostali uznani za strony postępowania i , że pismem z dnia [...].06.2001 r zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji budowlanej w sprawie. Podał również organ , że inwestycja na terenie działek nr [...] , [...] i [...] została już zrealizowana przez inwestora . Organ stwierdził , że w toku postępowania została przez wnioskodawców przedstawiona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].06.2001 r o zwrocie działki nr [...]. Ocenił, że działka ta, jako położona na terenie budownictwa jednorodzinnego, ze względu na swoją powierzchnię nie stanowi samodzielnej działki budowlanej, a przeprowadzone w niej uzbrojenie nie ma wpływu na zmianę jej wartości. W odwołaniu od tej decyzji M. i W. H., E. O. – E., S. E., K. O. i K. K. zarzucili, że decyzja nie ma właściwie żadnego uzasadnienia , że w piśmie przewodnim , przy którym przedstawili decyzję Prezydenta o zwrocie działki nr [...] podali, że kanalizację zrealizowano z odstępstwami od projektu , co kwalifikuje się do uchylenia decyzji z dnia [...].10.2000r w trybie art.36 a prawa budowlanego. Zarzucili , że organ , wydając decyzję z dnia [...].10.2000r poświadczył nieprawdę , że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodą na wejście w teren. Decyzja wzizt dotycząca przedmiotowej inwestycji przewidywała wejście w teren działki nr [...] , której właścicielowi odmówiono przymiotu strony w postępowaniu. Ponadto inwestor nie miał zgody na wejście w teren działki nr [...]. Odwołujący się podnieśli również , że decyzja z dnia [...].10.2000r jest niezgodna z decyzją wzizt , w której ustalono wykonanie prac przy przekroczeniu drogi metodą bezrozkopową. Wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...].10.2000r na podstawie art.36 a prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania , decyzją z dnia 22 sierpnia 2001 r znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 151 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał , że "w przedmiotowym przypadku podstawą do uchylenia decyzji dotychczasowej jest stwierdzenie , że odwołujący się są stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].10.2000r. Nie są natomiast podstawą do uchylenia tej decyzji i wydania nowej , rozstrzygającej o istocie sprawy, inne argumenty nie dotyczące tej kwestii a podnoszone przez odwołujących się." Organ odwoławczy stwierdził , że przepis art.28 kpa , definiujący pojęcie strony postępowania , w sprawie niniejszej musi być interpretowany przez pryzmat przepisu art.5 ust.6 prawa budowlanego. Dlatego też "uznanie odwołujących się za strony postępowania może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy wykażą oni , że z powodu nie uczestniczenia przez nich w postępowaniu został naruszony ich interes prawny." W kolejnym zdaniu stwierdzono, że "w toku postępowania odwołujący się nie wskazali jednak własnego interesu prawnego , który przez brak uczestnictwa w postępowaniu został naruszony". Zdaniem organu odwoławczego , wskazane przez odwołujących się uchybienia postępowania nie są przedmiotem postępowania wznowionego i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art.151 § 1 pkt 2 kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M. i W. H., E. O. – E., S. E., K. O. oraz A. i K. K. wnieśli o jej uchylenie. Podnieśli, że mają uzasadniony interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania, oparty na konieczności ochrony i zabezpieczenia przed uszkodzeniem ich budynków, a to w związku z pełzaniem czoła stoku S. spowodowanym silnymi naprężeniami statycznymi masywu, które, jak się okazało, zostało zwiększone przeprowadzonymi robotami i uruchomiło nieodwracalne procesy osuwiskowe. Zdaniem skarżących, ich udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].10.2000r, mógłby zapobiec błędnemu zatwierdzeniu projektu zakładającego rozkopową metodę realizacji inwestycji na odcinku drogi wzdłuż ich budynków. Decyzja o pozwoleniu na budowę , sprzeczna z wydaną decyzją wzizt , narusza art.35 prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że prowadzona przez nich 2 lata walka o uratowanie domów przed zniszczeniem jest chyba wystarczającym dowodem na istnienie po ich stronie interesu prawnego. Wbrew ocenie organu , właśnie ze względu na treść przepisu art.5 prawa budowlanego , skarżący winni być uznani za stronę postępowania o pozwolenie na budowę , gdyż projekt techniczny i budowa wgłębna , niezgodna z wzizt, nie zapewniały ochrony ich uzasadnionych interesów , tj. bezpieczeństwa ich domów. Do skargi przedłożona została opinia Głównego Geologa Wojewódzkiego oraz zdjęcia obrazujące osuwanie się skarp domów skarżących. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że skarżący nigdy nie zostali uznani za strony postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej kanalizacji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania. W myśl art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W myśl art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do treści art. 149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia wtedy , gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej), natomiast stwierdzenie, czy przyczyna (przyczyny) wznowienia rzeczywiście wystąpiły mogą być oceniane po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 30.09.1999r IV SA 1532/97/. Ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania . Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje zatem organowi podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli organ stwierdzi , że nie zachodzą podstawy wznowienia , nie rozpoznaje istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji tak organu I , jak i II instancji , jest na tyle niejasne , że nie wiadomo , czy organ przyznał skarżącym przymiot stron, czy też nie. Nie wypowiedziano się również co do istnienia podstaw wznowienia. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji zdają się wynikać , że skarżących uznano za strony postępowania, ale przyczyną odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej było zrealizowanie inwestycji. Gdyby tak rzeczywiście było, to jest to pogląd oczywiście błędny. Również twierdzenie organu odwoławczego , że stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę może być tylko osoba , która wykaże , że "z powodu nie uczestniczenia przez nią w postępowaniu został naruszony jej interes prawny" , jest nie do zaakceptowania. Przesłanką wznowienia z art.145 § l pkt 4 jest to , że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu . Oznacza to , że sytuacja ta ma miejsce wtedy , gdy dana osoba , mimo , iż przysługiwał jej status strony w rozumieniu art.28 kpa w czasie , gdy prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną , nie brała w nim udziału bez własnej winy. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę. Jednakże atrybut strony postępowania przysługiwać może również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Żaden z organów nie dokonał ustaleń co do położenia działek skarżących w stosunku do terenu inwestycji. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych kserokopiach map / k.38 i 39 oraz 104 / zdaje się wynikać , że działki skarżących przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji. Fakt ten już byłby wystarczający dla uznania skarżących za strony postępowania. Niezasadne jest więc twierdzenie organu , że skarżący musieli wykazać naruszenie ich interesu prawnego. Wreszcie zauważyć należy , że Sądowi nie zostały przedstawione akta sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].10.2000r. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane przedwcześnie , bez należytego wyjaśnienia sprawy , co narusza przepis art.7 , 28 , 77 i 107 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji dokona szczegółowej analizy materiału zebranego w postępowaniu i jasno określi , czy skarżącym przysługiwał przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].10.2000r. W przypadku ustalenia , że skarżącym przysługiwał przymiot stron , organ rozstrzygnie sprawę co do istoty , czyli ponownie rozpatrzy sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia [...].10.2000r. , szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skarżących dotyczących wadliwości decyzji ostatecznej z dnia [...].10.2000r. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.