II SA/Kr 274/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. Z., K. C. i D. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie. II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących B. Z., K. C. i D. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) i dodatkowo na rzecz skarżącej K. C. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z [...]. 10. 2010 r., na podstawie art. 80 ust.2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 119, 121 §2 i4 ustawy z 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 4. 07. 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne (Dz. U. nr 47, poz. 281 z późn. zm.) nałożył na. współwłaścicieli budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, położonego w W. , [...], na działce nr 1 , obr.[...] - stanowiącego współwłasność K.C. , B.Z. i D.Z. 1. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym z 17.06.2010 r.; 2. obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia A w wysokości 68,00 zł. Wezwał zobowiązanych do: 1. uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie niniejszego postanowienia, tj. łącznej kwoty 10.068,00 zł w terminie do 14 dni od daty doręczenia mniejszego postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W; 2. wskazał, że w przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 3. zobowiązał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia; w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego; 4. o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny. W uzasadnieniu wskazał, że PINB w W. decyzją z [...] maja 2010 r. znak: [...], nakazał współwłaścicielom usunięcie stwierdzonych niewłaściwości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w W. [...] zakresie jego stanu technicznego, instalacji elektrycznej oraz przewodów kominowych w oraz zakazał użytkowania tego budynku do czasu usunięcia ww. stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta jest ostateczna i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Organ uzasadnił nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł tym, że kara za nie wykonanie obowiązku wynikającego z ustawy Prawo budowlane jest jednorazowa, tak więc powinna być skuteczna i prowadzić do natychmiastowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji. Stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do chwili usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. W związku z powyższym grzywna powinna być skuteczna powodując eliminację zagrożenia lub co najmniej jego zminimalizowanie. Zażalenie od postanowienia organu l instancji złożyli D.Z. , K.C. i B.Z. . K.C. i B. wniosły o wstrzymanie egzekucji grzywny w celu przymuszenia, informując, że złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w W. z [...] maja 2010 r. Zarzuciły, że w zaskarżonym postanowieniu nie podano daty uiszczenia należności. D.Z. podniósł, że w przedmiotowym budynku wielorodzinnym-jest właścicielem tylko jednego lokalu mieszkalnego tj. 1/45 części nieruchomości, a należące do niego mieszkanie jest po kapitalnym remoncie i nikt w nim nie mieszka. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a w zw. z art. 18, art. 23 §1 i 4 ustawy z 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 nr 229, póz. 1954 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ l instancji prawidłowo prowadził postępowanie egzekucyjne w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych tj. K.C. , B.Z. i D.Z. obowiązków nałożonych decyzją ostateczną PINB w W. z [...] . 05. 2010 r. Organ l instancji przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem z 4. 06. 2010 wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją i pouczył, że w razie niewykonania obowiązku ostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Ponieważ zobowiązani nie wykonali dobrowolnie obowiązku PINB w W. wystawił tytuł wykonawczy z 17 czerwca 2010 r. Podaniem z 30. 06. 2010 r. K.C. i B.Z. zgłosiły zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ale zarzut ten postanowieniem PINB w W. z [...] lipca 2010 r. został odrzucony. Postanowienie to zostało uchylone przez WINB w K. postanowieniem z [...]. 08. 2010 r.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał postanowienie z [...] września 2010 r. znak: [...] którym uznał zgłoszony zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za bezskuteczny. W ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł, z zastrzeżeniem zawartym w art. 121 §5. Organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. ustala jej wysokość wedle swego uzasadnionego uznania do granic wskazanych w ustawie. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym organ l instancji nakładając na zobowiązanych grzywnę w wysokości 10.000 zł nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny przewidzianą dla osoby fizycznej. Ponadto organ egzekucyjny uzasadnił nałożenie grzywny w powyższej wysokości wskazując, że stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. [...] do chwili usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, w związku z czym grzywna powinna skutecznie skłonić do eliminacji lub co najmniej zminimalizowania zagrożenia. Zdaniem WINB w K. organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanych taką dolegliwość, jaka jest niezbędna do przymuszenia ich do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Wskazał, że skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczyni w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Odnośnie uwag zawartych w zażaleniu D.Z. organ wskazał, że w przedmiotowym przypadku egzekucja dotyczy obowiązku zakazu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. [...] , a nie zakazu użytkowania jednego lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym budynku. Wykonanie obowiązku polega na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasa (wyrok NSA z 26. 10. 2000 r. sygn. akt l SA/Wr 965/99, LEX nr 44899), a zatem wykonanie obowiązku jest wykonaniem w całości nakazu lub zakazu określonego w tytule wykonawczym. W celu doprowadzenia do wykonania obowiązku organ egzekucyjny stosuje, w toku postępowania egzekucyjnego, środki egzekucyjne. Wobec niewykonania przez zobowiązanych obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 17 czerwca 2010 r. zasadnym było zastosowanie wobec zobowiązanych środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jedynie wykonanie obowiązku bądź też jego bezprzedmiotowość stanowi - zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. - o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu pominięcia daty uiszczenia należności organ odwoławczy wskazał, że skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny z podaniem terminu jej uiszczenia. W skarżonym postanowieniu wezwano bowiem zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia tj. 10.068,00 zł w terminie do 14 dni od daty doręczenia skarżonego postanowienia. Organ odwoławczy poinformował, że w sprawie zawartego w zażaleniu K.C. i B.Z. wniosku o wstrzymanie egzekucji grzywny zostanie wydane odrębne postanowienie. Organ Odwoławczy poinformował zobowiązanych, że zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie WINB w K. z [...] grudnia 2001 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...].10.2010 r. złożyły B.Z. i K.C. wnosząc o ich uchylenie w całości. Skarżące zarzuciły organom naruszenie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwą ocenę możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nadto wniosły o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania tych postanowień. W uzasadnieniu wskazały, że decyzję PINB w W. z [...] maja 2010 r. nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, instalacji elektrycznej i przewodów kominowych w budynku przy [...] w W. uznały za zasadną i nie odwołały się od niej, ale zrozumiały jej postanowienie w ten sposób, że wspówłaściciele przedmiotowego budynku zobowiązani są do "niezwłocznego powiadamia lokatorów o . zaistniałej sytuacji i poproszenie ich o dobrowolne rozwiązanie umowy najmu na czas remontu". Wskazały, ze zgodnie z art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie lokatorów miasto i gmina są zobowiązane do niezwłocznego zapewnienia szesnastu lokatorom przedmiotowego budynku zamiennych lokali mieszkalnych, pokrycia koszty przeprowadzki, a właściciele będą mogli przystąpić do nakazanego remontu budynku. Skarżące uznały, że PINB w W. złamał prawo kierując do nich tytuł wykonawczy i nakładając grzywnę w wysokości 10 000 zł .analogicznie jak WINB w K. , ponieważ nałożony w decyzji z [...]. 05. 2010 r. obowiązek niepieniężny jest niewykonalny do momentu zapewnienia lokali mieszkalnych zamiennych przez gminę. Wskazały, ze stanowisko takie podzielił WSA w Gliwicach w wyroku z 19.09.2008. sygn. akt. II SA/G1164/08, który w podobnej sprawie uchylił postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wskazały, że dla 4 z 16 najemców tj. dla tych, którzy nie posiadają "statusu lokatora płacącego czynsz regulowany" sami przygotują lokale zamienne, ale w czasie gdy gmina zapewni mieszkania pozostałym lokatorom, ponieważ częściowe opróżnienie budynku byłoby niecelowe. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej nieuwzględnienie podnosząc, że nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Wskazał na treść art. 10 ust. 4 ustawy z 21. 06. 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.)stanowiący, ze jeżeli rodzaj naprawy tego wymaga lokator jest obowiązany opróżnić lokal i przenieść się na koszt właściciela do lokalu zamiennego, jednak na czas nie dłuższy niż rok. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie trzeba podkreślić, że przedmiotem skargi jest postanowienie WINB w K. z [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie Sądu. Organ egzekucyjny, a więc także Sąd badający legalność zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie organu l instancji, nie może dokonywać oceny decyzji PINB w W. z [...] maja 2010 r. nakazującej wykonanie określonych w niej obowiązków, w tym zakazującej użytkowania budynku do czasu usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości. Decyzja z [...] maja 2010 r. jest ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy, ponieważ stosownie do treści art. 29 §1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym wszystkie podnoszone przez strony skarżące okoliczności dotyczące nakazu wykonania obowiązków nałożonych w decyzji nie mają znaczenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17.12. 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 1002/09, Lex 583032). Zgodnie z przepisem art. 119 § 1 ustawy z 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005 r. nr 229, póz. 1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności. Zgodnie z przepisem art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Grzywna jest środkiem zmierzającym do doprowadzenia do realizacji przez zobowiązanego określonych w tytule wykonawczym obowiązków. W niniejszej sprawie źródłem obowiązków nałożonych na współwłaścicieli budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w W. [...] : K.C. , B.Z. i D.Z. jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] maja 2010 r., znak: [...] , którą nakazano zobowiązanym adresatom decyzji usunięcie w przedmiotowym budynku stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku, instalacji elektrycznej i przewodów kominowych oraz zakazano użytkowania budynku do czasu usunięcia ww. stwierdzonych ww. nieprawidłowości. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie obowiązek wynikający z decyzji PINB w W. z [...] maja 2010 r. nałożony został na trzy osoby fizyczne tj. K.C. , B.Z. i D.Z. , natomiast organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku całkowicie pominął zasady nakładania grzywien w celu przymuszenia wynikające z przepisów art. 121 i art. 122 § 2 u.p.e.a. Nakładając w jednym postanowieniu grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł na wszystkich trzech zobowiązanych współwłaścicieli przedmiotowego budynku PINB w W. nie określił jaki charakter ma to świadczenie. Powyższe ma istotne znaczenie ze względu na regulację z art. 124 §1 u.p.e.a., który stanowi, że nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonych w ustawie. Oznacza to, że organ przy określaniu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia grzywny powinien w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić podmioty, na które nałożył grzywnę w celu przymuszenia oraz jej wysokość. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu pierwszoinstancyjnym na K.C. , B.Z. i D.Z. powoduje powstanie "niepewności prawnej" zobowiązanych podmiotów. Z postanowień l i II instancji nie wynika bowiem czy nałożona grzywna ma charakter zobowiązania solidarnego - do czego zresztą nie ma żadnych podstaw prawnych w zastosowanych przepisach u.p.e.a - czy też jest to być może grzywna nałożona na każdego w wysokości po 10.000 zł. Powyższe uchybienie stanowi w ocenie Sądu wystarczający powód dla uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien także zważyć na przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowiący, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten wprowadza bowiem zasadę stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że organ egzekucyjny powinien dążyć do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go to wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organy na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Przyjęte w tym zakresie stanowisko organu powinno być następnie przedstawione w uzasadnieniu podjętego aktu stosownie do dyspozycji z art. 107 §3 kpa. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie organu l instancji nie zawierają odniesienia do ewentualnej możliwości - bądź braku takiej możliwości - zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak punkcie l sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.