II SA/Kr 275/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie Protokolant WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...] przyznał A.G. jednorazowy zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności i podstawowe potrzeby w wysokości 150 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając tę decyzję wyjaśniono, że rodzina A.G. składa się z 5 osób, w tym 3 dzieci, sam wnioskodawca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dochód faktyczny rodziny wynosi [...] zł, a kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania świadczenia z ustawy o pomocy społecznej w tym przypadku wynosi 1510 zł. Wyjaśniając motywy przyznania świadczenia organ wskazał, że rozstrzyganie o przyznaniu zasiłku celowego podejmowane jest w zakresie tzw. uznania administracyjnego, upoważniającego organ do wyboru jednego z kilku prawnie równowartościowych rozwiązań. Przyznany w tej sprawie zasiłek w kwocie 150 zł jest adekwatny do możliwości Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. oraz potrzeb zgłoszonych przez stronę. Pouczono A.G. o możliwości starania się o uzyskanie pomocy w innych formach (dożywianie dzieci, świadczenie rentowe). Wskazano, że sytuacja strony jest "przecięta" na obszarze właściwości Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. a średnia wysokość pomocy z tytułu zasiłku celowego wynosi 50-80 zł. Na tę decyzję A.G. wniósł odwołanie w dniu [...].10.2002 r. podnosząc, że po raz kolejny rozpatrując sprawę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zlekceważył zalecenia wynikające z poprzednich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Na niektóre wnioski o przyznanie innych świadczeń do tej pory odwołujący nie otrzymał odpowiedzi. Wyjaśnił również, iż nie wyraził zgody na dożywianie syna w szkole, ponieważ dożywianie to polegałoby na sfinansowaniu jednej bułki za 50 groszy, co byłoby poniżające i ośmieszające. Przyznana kwota 150 zł jest bardzo niska, bo w przeliczeniu na 365 dni wynosi ok. 57 groszy dziennie, mimo że na utrzymaniu odwołujący ma 5 osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przyznane odwołującemu świadczenie z zakresu pomocy społecznej znajduje uzasadnienie. Organ I instancji nie naruszył prawa rozstrzygając w zakresie uznania administracyjnego, ponieważ wykazano, że możliwości finansowe Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. nie pozwalają na przyznanie świadczenia w większej wysokości. Przy rozstrzyganiu tej sprawy organ I-instancji właściwie zastosował art. 7 k.p.a. nakazujący uwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego. Ponadto wyjaśniono, że świadczenia z pomocy społecznej winny być przy tym kierowane w pierwszej kolejności do osób nie posiadających dochodu i zaspokajać najpilniejsze potrzeby mieszkańców, zaś w tej sprawie rodzina odwołującego posiada własne środki finansowe, aczkolwiek w ograniczonej wysokości. Decyzję tę otrzymał A.G. dnia [...]. i w dniu [...] wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w K. W skardze podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dwukrotnie uchylało poprzednie decyzje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w sprawie przyznania jednorazowego zasiłku celowego, a mimo to decyzja organu I instancji z dnia [...] przyznająca jednorazowy zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności i podstawowe potrzeby w wysokości 150 zł została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy. Skarżący poinformował, że zamierza o całej sprawie zawiadomić Prezesa Rady Ministrów i Najwyższą Izbę Kontroli. Ponadto skarżący podniósł, iż nie rozumie powodów prowadzenia tak długo postępowań administracyjnych w jego sprawach i argumentacji zawartej w decyzji organu odwoławczego utrzymującego w tej sprawie decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu w całości podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący wniósł dnia [...] lutego 2003 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd te nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób, które takiej pomocy potrzebują a same nie są w stanie zabezpieczyć sobie i swoim rodzinom niezbędnych środków. Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdych potrzeb człowieka, ale tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin a przy tym umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. l u.p.s.). Udzielana pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w wysokości zapewniającej zaspokojenie zaistniałych potrzeb, ponieważ w pierwszej kolejności zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane do tych osób, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować (tak też NSA w wyroku z 24.09.1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95, opub. LEX nr 44077). Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy (art. 2 ust. 4 u.p.s.). Zasady te znajdują zastosowanie w zakresie rozstrzygania o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, pod którą to potrzebą rozumie się w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Warunkiem ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego jest spełnienie dwóch przesłanek: przesłanki dochodowej, polegającej na uzyskiwaniu przez daną osobę i jej rodzinę dochodu w wysokości mniejszej niż kryterium określone w art. 4 u.p.s. oraz wystąpienia co najmniej jednej z okoliczności określonej w art. 3 u.p.s. (w szczególności ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, itp.). W tej sprawie w stosunku do osoby skarżącego obie ww. kategorie przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego zostały spełnione. Dochód 5-osobowej rodziny skarżącego wynosi[...] zł, na który składa się [...] zł tytułem wynagrodzenia żony skarżącego; wynagrodzenie córki skarżącego w wysokości [...] zł oraz zasiek rodzinny na jedno dziecko w wysokości 42,50 zł (akta administracyjne,.karta nr [...] i[...]). Dla rodziny skarżącego wysokość dochodu uprawniająca do uzyskania świadczenia w postaci zasiłku celowego wynosi zaś [...] zł (zgodnie z art. 4 ust. l pkt 2-4 u.p.s. dochód ten od l czerwca 2002 r. wynosi 418 zł na pierwszą osobę w rodzinie oraz po 294 zł na drugą i kolejną osobę w wieku powyżej 15 lat w rodzinie a także 210 zł na osobę w rodzinie w wieku poniżej 15 lat). Z tego wyliczenia wynika, że bez wątpienia suma dochodów rodziny skarżącego jest mniejsza od ww. kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Ustawodawca w art. 32 ust. 1 u.p.s. nie określił jednak wysokości zasiłku celowego przyznawanego osobie spełniającej kryteria do jego otrzymania. Co więcej nawet samo przyznanie tego świadczenia, jak i ustalenie jego wysokości uregulował w ramach tzw. uznania administracyjnego. Rozstrzyganie w zakresie uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji może wydać równowartościowe prawnie rozstrzygnięcia w jednolicie ustalonym stanie faktycznym. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby dana osoba spełniała przesłanki do uzyskania zasiłku celowego, organ administracji nie ma obowiązku przyznawania jej tego świadczenia, a jedynie może przyznać (por. wyrok NSA z 09.02.2001 r., sygn. akt I SA 2116/00, opub. w LEX nr 79609; wyrok NSA z 05.03.1998 r., sygn. akt I SA 984/97, opub. w LEX nr 45812; wyrok NSA z 26.09.2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opub. w LEX nr 79608). Jak już zostało wskazane, również w zakresie uznania administracyjnego leży ustalenie wysokości przyznawanego zasiłku celowego. NSA w wyroku z 15.10.1998 r., sygn. akt I SA 722/98, opub. w LEX nr 45770, zawarł tezę, zgodnie z którą "osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwości otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe i sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, uprawniony jest przyznać ograniczoną pomoc. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności - przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Odnosi się to również do wysokości przyznanej pomocy". Nie oznacza to dowolności w ustalaniu wysokości zasiłku celowego, w każdym przypadku organ administracyjny przyznając zasiłek w danej wysokości musi wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się załatwiając sprawę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organy administracji orzekające w tej sprawie w wystarczający sposób wyjaśniły powody, którymi kierowały się przy ustalania zasiłku celowego w wysokości 150 zł. Organy administracji wskazały z jednej strony na szczupłość środków finansowych, jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. , a także na wzrastającą ilość osób znajdujących się w gorszej sytuacji majątkowej niż skarżący. Podniesiono przy tym, że przeciętna wysokość udzielanych tego typu zasiłków wynosi 50-80 zł, czyli jest dwu lub nawet 3-krotnie niższa niż zasiłek celowy przyznany w tej sprawie. Należy przy tym wskazać, że istotą pomocy celowej nie jest zapewnienie pokrycia pełnych kosztów utrzymania danej osoby. Pomoc celowa w postaci zasiłku celowego zawsze ma charakter doraźny i służy pomocy w realizacji konkretnego celu bytowego, jak np. zakup żywności (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 15.04.2004 r., sygn. akt I SA 2731/03, opub. w LEX nr 150871). Ustalając wysokość przyznawanej pomocy w formie zasiłku celowego organy administracji uwzględniły zarówno sytuację materialną wnioskodawcy ("przeciętną" na terenie właściwości organu I instancji) i cel, na który zasiłek ma być przeznaczony (zakup żywności), jak i możliwości finansowe organu pomocy społecznej (za takim rozłożeniem oceny przesłanek wypowiedziało się również orzecznictwo sądowe, np. NSA w wyroku z 12.01.1994 r., sygn. akt I SA 1649/93. opub. w ONSA 1995/1/33; wyrok NSA z 28.02.1996 r., sygn. akt SA/Gd 1472/95, opub. w LEX nr 44079). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych stanowi zadanie własne gminy. Oznacza to zaś, że o każdorocznym przyznaniu kwoty przeznaczanej na wypłacanie zasiłków celowych decyduje rada gminy w drodze uchwały budżetowej. Niewątpliwie zadania z zakresu pomocy społecznej są ważnymi zadaniami własnymi każdej gminy, ale nie jedynymi i stąd organy administracji samorządowej orzekając w zakresie wysokości przyznawania zasiłków celowych muszą uwzględniać sytuację budżetową gminy (tak też NSA z wyroku z 22.02.1995 r., sygn. akt SA/Gd 2497/94, opub w OSS 1996/2/38). Nie można przy tym stracić z pola widzenia i tej okoliczności, że to organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej (w tej sprawie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. ) jest najlepiej zorientowany zarówno w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a z drugiej strony orientuje się w możliwościach finansowych, pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb (por. wyrok NSA z 26.04.1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1316/97, opub. w OSS 1999/4/111). Dodatkowym kryterium pomocnym przy ustaleniu dopuszczalności przyznania określonej kwoty zasiłku celowego jest zakres tego typu świadczeń wypłacanych innym osobom i wysokość takich świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za wiarygodne informacje zawarte w decyzji organu I instancji o przeciętnej wysokości świadczeń w postaci zasiłku celowego w wysokości 50-80 zł, a także uznał za wiarygodne informacje o wzrastającej ilości osób korzystających z zasiłków celowych. Zwrócono również uwagę, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. informował skarżącego o innych możliwościach uzyskania wsparcia finansowego, a także wskazał na odmowę wyrażenia zgody przez skarżącego na pomoc w postaci pokrycia kosztów dożywiania jego syna w gimnazjum. Odmowa skorzystania z proponowanego świadczenia z zakresu pomocy społecznej może świadczyć o braku rzeczywistej potrzeby otrzymywania danej pomocy. Osoba potrzebująca wsparcia nie powinna odmawiać jakiejkolwiek pomocy. Każde bowiem nawet najniższe świadczenie jest wsparciem dla danej osoby i odmowa przyjęcia pomocy może świadczyć o lekceważącym stosunku potrzebującego do organu administracji oferującego daną pomoc. W związku z powyższym należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły zarówno przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 32 ust. 1 u.p.s.) jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 75 § l k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.