II SA/Kr 275/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. w A. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie świadczenia związanego z odnoszeniem korzyści z korzystania z urządzeń spółki wodnej I uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II orzeka , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III zasądza od Wojewody na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe , Nadleśnictwo A. w A. kwotę 411, 10 zl ( czterysta jedenaście 10/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [.....] Starosta O. , działając na podstawie art. 171 ust. l i 2 w związku z art. 70 ustawy z dnia 18.07. 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. nr 115 póz. 1229 obecnie tj. Dz. U. z 2005 nr.239 póz.2019 z późn. zm. zwanej dalej Prawem Wodnym z 2001 r.) zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo A. - zwane dalej Nadleśnictwem , do uiszczenia należności za rok 2003 w wysokości [....] zł na rzecz Związku Spółek Wodnych w O. tytułem pokrycia świadczeń za odnoszone korzyści z urządzeń melioracji szczegółowych Gminnej Spółki Wodnej w O., Miejsko-Gminnej Spółki Wodnej w K. , Gminnej Spółki Wodnej w O. , Gminnej Spółki Wodnej w P. i Gminnej Spółki Wodnej w P. - w terminie do ......sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wywiedziono, że ustalenia odpłatności dokonano na Walnym Zebraniu Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w O., Miejsko-Gminnej Spółki Wodnej w K., Gminnej Spółki Wodnej w O., Gminnej Spółki Wodnej w P. i Gminnej Spółki Wodnej w P. w roku 2003, w oparciu o zatwierdzone kosztorysy na konserwację oraz Uchwałę Nr....... zobowiązującą jednostki gospodarki uspołecznionej oraz instytucje do świadczeń pieniężnych na rzecz tej spółki. Dalej wskazano, że Związek Spółek Wodnych przedłożył posiadane materiały i przedstawione one zostały zainteresowanym stronom na rozprawie wodnoprawnej odbytej w dniu.........2006r. Obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz przedmiotowych spółek wodnych wynikający z art. 171 ustawy Prawo wodne, po stronie Lasów Państwowych został potwierdzony podczas wizji w terenie przeprowadzonych w dniu........2004r. oraz...........2005r. na przedmiotowym terenie. Odwołanie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa A. z siedzibą w A. - nie zostało uwzględnione i Wojewoda .... decyzją z dnia [.....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 171 ust. 1 Prawa Wodnego z 2001 r. stanowiący, że osoby, które nie są członkami spółki wodnej, a odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. 2/ bezspornym jest, że na terenie lasów istnieje sieć rowów, połączonych z rowami spółek wodnych. Do rowów administrowanych przez spółki spływają również, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem powierzchni, wody powierzchniowe z lasów Nadleśnictwa. Skoro odpływ wód z lasów do urządzeń spółki nie został zablokowany, a urządzenia te odbierają wody z lasów, należy uznać, że Nadleśnictwo odnosi korzyści z istnienia sieci rowów spółek wodnych. Skoro bowiem odbiornikiem wód z lasu są rowy melioracyjne administrowane przez spółki wodne nie można, wbrew twierdzeniu Nadleśnictwa uznać tego faktu za neutralny, nie mający znaczenia dla lasów. 3/ organ l instancji ustalił odpłatność Nadleśnictwa A. na podstawie zatwierdzonych kosztorysów na konserwację urządzeń. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowe wyliczenia, w oparciu o które zobowiązano Nadleśnictwo do zapłaty wskazanej decyzją kwoty. 4/ odprowadzanie wód z terenu lasów, nawet jeśli jest wynikiem spływu naturalnego, a nie działalności człowieka, kierującego te wody do określonego odbiornika, ma wpływ na stan techniczny rowów i częstotliwość ich konserwacji. Ilość wód prowadzonych rowem jest czynnikiem, który w największym stopniu oddziałowywuje na stan tego rowu. Możliwość skierowania przez Nadleśnictwo A. wód do określonego odbiornika jest okolicznością dla lasów korzystną, mimo, iż w postępowaniu Nadleśnictwo prezentuje stanowisko, że istnienie odbiornika ich wód nie ma dla lasów znaczenia. 5/ nadleśnictwo przyznaje, że w poprzednich latach uczestniczyło w kosztach utrzymania urządzeń spółek wodnych, jednak podane motywy partycypacji w tych kosztach są nie przekonujące. Argument Nadleśnictwa, że partycypowało w kosztach utrzymania infrastruktury melioracyjnej, na podstawie spisanych porozumień, które "świadczą o zrozumieniu kierownictwa Nadleśnictwa do problemów z jakimi borykają się Spółki Wodne". Była to jednak szeroko rozumiana pomoc dla spółek. Te wyjaśnienia, nie są przekonujące, 6/ Nadleśnictwo A. uczestniczyło w kosztach utrzymania urządzeń melioracji wodnych, a oceniając wszystkie okoliczności sprawy uznać należy, że z tych urządzeń Nadleśnictwo korzystało i korzysta. Wykorzystując możliwość skierowania wód do odbiorników, odnosi korzyści z istnienia tych odbiorników, tj. sieci rowów, 7/ funkcjonowanie systemu rowów, prowadzących wodę wskazuje, że lasy odnoszą korzyści z melioracji. Likwidacja rowów lub zamknięcie istniejących odpływów zmieniłoby stosunki wodne na terenie lasów. W związku z tym Lasy Państwowe winny uczestniczyć w kosztach utrzymania urządzeń Spółek Wodnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo A., i wnosząc o jej uchylenie zarzuciło, że : - kwestią podstawową jest wyjaśnienie w jaki sposób stwierdzić można, iż Skarżący odnosi korzyści z istnienia naturalnych cieków, mających rzekomo swe ujście do rowów melioracyjnych, znajdujących się w niżej położonych partiach terenu. Wojewoda ..... twierdzi, iż sam fakt, że dostęp do rowów melioracyjnych nie został zablokowany i spływają tam naturalnie wody z terenów Nadleśnictwa oznacza, iż Nadleśnictwo czerpie korzyści z takiego a nie innego stanu faktycznego. - zarówno Starosta O., jak i Wojewoda .......nie wzięli pod uwagę argumentów Skarżącego, iż gospodarkę leśną Nadleśnictwo prowadzi w oparciu o ustawę z 28 września 1991 o lasach oraz 10-letni Plan Urządzenia Gospodarstwa Leśnego. Nadleśnictwo związane jest planem sporządzonym w 2004 r. na okres od .... stycznia 2005 r. do ..... grudnia 2014 r. W aktualnie obowiązującym planie, podobnie jak w poprzednim lasy Nadleśnictwa, w tym lasy położone na terenie gmin O., K., O., P., P. uznane zostały w całości za lasy wodochronne (Zarządzenie 240 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 8 listopada 1995), - lasy Nadleśnictwa A. włączone zostały do systemu melioracji wodnych terenów na których występują. Obowiązkiem Nadleśnictwa jest zachowanie gruntów leśnych w ich pierwotnym stanie, co ma celu utrzymanie retencyjnosci lasów. Z uwagi na to Nadleśnictwo A. nie jest zainteresowane sztucznym odwadnianiem gruntów leśnych, a sztuczne odwadnianie jest szkodliwe dla lasów i może doprowadzić do ich zamierania, szczególnie w dobie coraz częściej występujących susz, co ma miejsce w ostatnich latach. - retencyjność lasów oznacza zdolność do zatrzymywania wody opadowej. Na retencyjność lasu mają wpływ czynniki zarówno wewnętrzne takie jak np. skład gleby jak i zewnętrzne np. melioracje wodne. W związku z tym i lokalizacją lasów położonych na najwyższych miejscach w terenie, dochodzi do występowania w wielu przypadkach cieków naturalnych (w rozumieniu art. 9.1.1. ustawy). W sytuacji takiej gdyby lasy sklasyfikowane były jako gospodarcze, i składałyby się w większości z siedlisk bagiennych zaistniałaby potrzeba odwodnienia tych terenów. Wtedy też, byłaby szansa po zmeliorowaniu gruntu i doprowadzeniu siedlisk do stanu świeżego oraz wprowadzenia szerszego spektrum gatunków, na uzyskiwanie znacznie większych bonitacji. Wówczas taki stan, faktycznie mógłby być uznany za czerpanie korzyści po stronie lasów, - Nadleśnictwo de facto nie korzysta z urządzeń melioracyjnych spółek wodnych. Okresowo wody o charakterze opadowym spływają rowami melioracyjnymi, dzieje się tak w wyniku naturalnego ukształtowania terenu, a więc w wyniku zespołu czynników zewnętrznych niezależnych od Skarżącego. Logiczny jest fakt, iż nadmiar wody, którego ilości nie da się obiektywnie określić ani wyliczyć, a na pewno nie za pomocą jednej czy dwóch wizji lokalnych, będzie spływał w dół, w miejscach o największej drożności czyli do rowów melioracyjnych. - art. 171 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż zobowiązanie do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki powstanie jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: osoba trzecia musi korzystać z urządzeń spółki, a także musi uzyskiwać z tego korzystania korzyści. W obliczu tych przesłanek należy stwierdzić, iż Nadleśnictwo korzyści takich nie odnosi, a dzieje się wręcz przeciwnie. Wydzielający się posusz świadczy często o złych stosunkach wodnych w skutek odpływu wód rowami melioracyjnymi, - w literaturze i orzecznictwie nie pojawiły się dotychczas jakiekolwiek wskazówki, ani przesłanki pozwalające określić odnoszone korzyści w sposób obiektywny. Dlatego też, per analogiam należy sięgnąć do kodeksu cywilnego. W prawie cywilnym przytoczony stan faktyczny jest kwalifikowany jako bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 k.c). Do powstania zobowiązania z bezpodstawnego wzbogacenia konieczne jest spełnienie kilku przesłanek. Kluczowe znaczenie ma tutaj uzyskanie korzyści majątkowej (wzbogacenie) wynikające z osiągnięcia korzyści majątkowej z majątku innej osoby. - stwierdzenie, iż "funkcjonowanie systemu rowów, odprowadzających wodę wskazuje, że lasy odnoszą korzyści z melioracji" jest błędne, albowiem lasy te, należą do lasów wodochronnych, a więc zainteresowanych utrzymaniem na swoim terenie jak największej retencyjności. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw prawnych do zobowiązania Nadleśnictwa A. do uiszczenia należności [...] zł tytułem pokrycia części kosztów konserwacji urządzeń melioracji szczegółowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda .....wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póź. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Zacząć należy od pewnych ogólnych stwierdzeń. Po pierwsze należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Po drugie, sprawa niniejsza związana jest z wykładnią art. 171 ustawy Prawo Wodne z 2001 r. Podobną regulację, acz nie identyczną zawierał przepis art. 115 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo Wodne z 1974 r. l w obecnym stanie prawnym, jak i poprzednio obowiązującym, obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej oparty został na dwóch kryteriach: - pierwszym kryterium "korzyści", pojęcia nie zdefiniowanego w prawie wodnym acz często używanego w Prawie Wodnym z 2001 r. ( np. art. 21 ust.2, art. 64 ust. la, 68 ust.1, 77 ust.2, 128 ust.2 pkt. 3, 131 ust. 2a); - drugim, polegającym na przyczynieniu się do zanieczyszczeń wody (tylko wody, a nie urządzeń), dla której ochrony spółka została utworzona. W języku potocznym korzyść to pożytek, zysk uzyskany zależnie lub niezależnie od woli podmiotu który uzyskuje przysporzenie. Natomiast, "przyczynić się" to stać się częściowo przyczyną czegoś, wpłynąć na coś; przyłożyć się do czegoś. Przy czym przyczyna to czynnik wywołujący (w sposób konieczny lub przypadkowy), pośrednio lub bezpośrednio dane zjawisko (zmiany, ruch, czynność) jako swój skutek; powód danego zjawiska; zespół warunków (koniecznych i wystarczających) wywołujących dane zjawisko. Krótko mówiąc korzyść można odnieść "niechcący", ale przyczynić można się tylko "chcąc", przy czym to "chcąc" może być wynikiem działania jak i zaniechania. Zaskarżona decyzja, nie określa precyzyjnie i jednoznacznie na jakim kryterium opiera obowiązek Nadleśnictwa ponoszenia przedmiotowych świadczeń na rzecz spółki. Raz bowiem powiada się, że "funkcjonowanie systemu rowów, prowadzących wodę wskazuje, że lasy odnoszą korzyści z melioracji" a gdzie indziej, że "odprowadzanie wód z terenu lasów, nawet jeśli jest wynikiem spływu naturalnego, a nie działalności człowieka, kierującego te wody do określonego odbiornika, ma wpływ na stan techniczny rowów i częstotliwość ich konserwacji". Przemilcza się, czy wody spływające z lasów zanieczyszczają wody spływające rowami spółki. W skardze Nadleśnictwo, kwestionuje pogląd zaskarżonej decyzji, że skoro dostęp do rowów melioracyjnych nie został zablokowany i spływają tam naturalnie wody z terenów Nadleśnictwa - to tym samym czerpie ono korzyści z istnienia sieci rowów spółek wodnych bo lasy położone na terenie Nadleśnictwa - uznane zostały w całości za lasy wodochronne a obowiązkiem Nadleśnictwa jest zachowanie gruntów leśnych w ich pierwotnym stanie, co ma celu utrzymanie retencyjnosci lasów (zdolności do zatrzymywania wody opadowej). Z uwagi na to, nie jest ono zainteresowane sztucznym odwadnianiem gruntów leśnych, a sztuczne odwadnianie jest szkodliwe dla lasów i może doprowadzić do ich zamierania, szczególnie w dobie coraz częściej występujących susz, co ma miejsce w ostatnich latach. Ten zarzut skargi, na tym etapie sprawy jest o tyle tylko zasadny, że orzekające organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny na jakim kryterium opierają obowiązek Nadleśnictwa ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Jeżeli bowiem okaże się, że plan urządzenia lasu - nakazuje zatrzymywanie wody opadowej ( o ile inne wody, nie wpływają do urządzeń spółki) a odpływ wody jest szkodliwy dla lasu, to trudno byłoby przyjąć, że Nadleśnictwo odnosi korzyść uzasadniającą ponoszenie świadczeń. Ale wtedy pozostanie do rozważenia drugie kryterium - polegające na przyczynieniu się (przez działanie jak i zaniechanie) do zanieczyszczenia wody, wszelkiej wody także tej płynącej urządzeniami spółek. Ostatnią kwestią jest sprawa świadczeń na rzeź spółki. Orzekające organy - świadczenia te określają kwotą pieniężną. Od razu w tym miejscu można zwrócić uwagę, że ustawa tych świadczeń nie ogranicza do zapłaty sumy pieniężnej - wynika to wprost z ust.2 art. 171 ustawy Prawo Wodne z 2001 r., w którym mówi się, że "wysokość i rodzaj świadczeń" ustala starosta. Czyli, że ustawa dopuszcza określenie innego świadczenia na rzecz spółki, niż świadczenie pieniężne. Wybór świadczenia należy do organu, przy czym jego obowiązkiem jest wyjaśnienie dlaczego takim a nie innym świadczeniem obciąża podmiot o którym mowa w art. 171 ust.1 ustawy Prawo Wodne z 2001 r. Jeżeli wybierze świadczenie pieniężne to jego wysokość też nie może być dowolna, tylko uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy a więc koszt ich utrzymania ponoszony przez spółkę, korzyść rozumianą jako nie ponoszenie kosztów - jaką odnosi podmiot korzystający z urządzeń spółki bądź koszt oczyszczania wody w proporcji do przyczynienia się do jej zanieczyszczenia. W tym zakresie zaskarżona decyzja, nie czyni własnych ustaleń odwołując się do ustaleń organu l instancji, który ustalił "odpłatność Nadleśnictwa A. na podstawie zatwierdzonych kosztorysów na konserwację urządzeń. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowe wyliczenia, w oparciu o które zobowiązano Nadleśnictwo do zapłaty wskazanej decyzją kwoty". To wyliczenie organu l instancji dla przykładu wygląda następująco: "[....]’. Obszar konkurencyjny w roku 2003 stanowił powierzchnię [...] . Koszt prac konserwacyjnych wg opracowanych kosztorysów stanowił kwotę [...] zł. Wartość do wyliczenia stawki z jednego hektara po uwzględnieniu rezerwy środków obrotowych oraz planowanej dotacji stanowi kwotę [...] zł. ............................................. Stawka z jednego hektara wynosi 18,00zł. Powierzchnia użytku leśnego na terenie B. położona w obszarze konkurencyjnym wynosi ........ha. ....................Nic można przyjść aby takie przedstawienie wyliczenia wysokości świadczenia było spełnieniem przesłanek uzasadnienia decyzji o których mowa w art. 107 § 3 kpa. Na podstawie akt sprawy można wywnioskować, że organ l instancji, dosłownie przepisał treść pisma Związku Spółek Wodnych w O. z dnia.......2006 r., i uznał, że jest to wystarczające do przyjęcia wysokości świadczenia. Otóż nie można przyjąć aby tak było. Jeżeli organ chciał się już oprzeć na wyliczeniu Związku Spółek winien przede wszystkim wyjaśnić pojęcia występujące w tym piśmie jak choćby np. pojęcie obszaru konkurencyjnego. Ustalić, czego dotyczyły koszty prac konserwacyjnych wg opracowanych kosztorysów. W końcu uzasadnić, dlaczego ten dowód jest dla organu wiarygodny. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej uwagi i zgodnie z nimi poczynią ustalenia faktyczne, i wyjaśnią podstawę prawną rozstrzygnięcia, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Na zakończenie zwrócić należy uwagę organom, że decyzja staje się wykonalna z chwilą jej ostateczności, nałożenie na stronę terminu wykonania decyzji przed jej ostatecznością musi wynikać z przepisu prawa. Skoro organ l instancji nakłada na Nadleśnictwo - obowiązek zapłaty świadczenia w terminie do dnia .......2006 r., winien w uzasadnieniu wskazać podstawę prawną która go do tego upoważnia. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.