II SA/Kr 275/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz S.D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. . . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] września 2010 r., na podstawie art. art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 ustawy z 7. 07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 ze zm.) nakazał G.D. i S.D zamurować otwory okienne w północnej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w B. poprzez wypełnienie ich luksferami lub cegłą szklaną w terminie do 15 listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęta na wniosek M.K. . Organ ustalił, że budynek z otworami budowany był wybudowany gdy obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16. 02. 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli tj. w latach pomiędzy 1950 a 1960. W okresie obowiązywania ww. Rozporządzenia (od 1929 r. do 1961 r.) nie obowiązywały przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego i w tym okresie przepisy ww. Rozporządzenia określały odległość budynków od granic i innych budynków. W art. 277 ust 1 Rozporządzenia podano, że nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: a/ nieogniotrwałe - 6 metrów; b/ budynki ogniotrwałe posiadające od strony granicy otwory prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi -4 metry; c/ budynki ogniotrwałe nie posiadające od strony granicy otworów wspomnianych w pkt.b - 3 metrów. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 1.65 m od granicy działki tj. w odległości mniejszej niż 4 i 3 m, zatem wykonanie otworów okiennych w północnej ścianie budynku budowanego w latach 1950 -1960 było niezgodne z obowiązującymi wówczas przepisami. Zdaniem organu zastosowanie znajduje zatem postępowania naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane. Organ uznał że roboty wykonane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie wznoszenia budynku można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie obowiązku określonego w wyrzeczeniu decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli G.D. i S.D. wskazując, że budynek został wybudowany przez poprzedniego właścicieli nieruchomości i nie mieli wpływu na formę i kształt istniejących do chwili obecnej przedmiotowych otworów okiennych. Zdaniem odwołujących się, nie można mówić o samowoli budowlanej, skoro w dacie budowy - jak sam organ wskazuje -nie obowiązywały przepisy wykonawcze do prawa budowlanego. Podkreślili, że w miejscowości B. nie istnieje plan przestrzennego zagospodarowania, a budynki powstałe w tym samym okresie, co stanowiący ich własność usytuowane są podobnie, w bardzo zwartej zabudowie szeregowej najczęściej w" granicy i również posiadają od tej strony otwory okienne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak:: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej zakreśla ona termin do wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł co- do istoty sprawy w ten sposób, że ustalił nowy termin na dzień 31 marca 2012 r.; w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji prawidłowo poczynił stosowne ustalenia w sprawie. Przedmiotowy budynek mieszkalny, a także zakład stolarski znajdują się na działce nr ewid. [...] w B. Zakład stolarski i budynek mieszkalny istnieją od lat 60-tych dwudziestego wieku, co organ l instancji ustalił na podstawie zaświadczenia wydanego 14 stycznia 1991 r. przez Cech Rzemiosł Różnych oraz artykułu zamieszczonego w "Gazecie [...] " w dniu 16 sierpnia 1983 r. nr [...]. Budynek był budowany w okresie, w którym obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16. 02. 1928 o prawie budowlanym i zabudowie osiedli. Ponadto nie jest możliwe ustalenie, czy wydano pozwolenie na budowę rzeczonego obiektu. Organ stwierdził, że to na właścicielu ciąży obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, stąd jej nieposiadanie przez właścicieli i brak możliwości odnalezienia dokumentacji w archiwum pozwala na przyjęcie, że obiekt został wybudowany bez tego pozwolenia. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 103 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie można nakazać właścicielowi rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, jeżeli budowa została zakończona przed wejściem życie nowej ustawy Prawo budowlane -co ma miejsce w danym stanie faktycznym. Do budynku mieszczącego się na posesji [...] stosować należy zatem przepisy ustawy - Prawo budowlanego w brzmieniu z 1974 r. Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24. 10. 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami organ administracji państwowej wyda właścicielowi decyzję nakazującą wykonanie zmian lub przeróbek zapewniających zgodność obiektu z przepisami. Organ nie może wydać takiej decyzji, jeżeli obiekt budowlany lub jego część znajdują się w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub jeżeli ten obiekt powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że na skutek postępowania dowodowego organ l instancji ustalił, że przesłanki zawarte w art. 37 Prawa budowlanego z 24. 10. 1974 r. nie są spełnione w wypadku nieruchomości ulokowanej na działce nr [...] w B. Gmina B. nie posiadała aż do 14 grudnia 1974 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Gminy z 2 kwietnia 1981 r. działka, na której znajduje się zakład przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i nierolniczą, przy czym dopuszcza się również funkcję usług podstawowych. Budynek istniał od lat 60-tych, a więc w czasie, w którym nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Prowadząc postępowanie wyjaśniająco - dowodowe organ l instancji dowiódł również, że obiekt znajdujący się na działce nr ewid. [...] w B. nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także nie prowadzi do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia (o czym MWINB powziął wiadomość z urzędu na podstawie akt postępowania znak: [...]). Organ II instancji konkludował, że przepisy rozporządzenia Prezydenta z 1928 r. określały, w jakiej odległości od granic działki powinny znajdować się otwory okienne. Zgodnie z tym Rozporządzeniem wykonanie otworów okiennych w północnej ścianie budynku nie było zgodne z obowiązującymi przepisami, co podkreślił organ l instancji w wydanej decyzji. Wprawdzie nie istniały przepisy wykonawcze do Rozporządzenia Prezydenta, jednak rozporządzenie to w sposób precyzyjny określało warunki, jakie spełniać musi budynek. Dlatego też, w celu dostosowania budynku do obowiązujących przepisów, organ l instancji słusznie wydał nakaz zamurowania wyżej wymienionych okien. Stąd decyzja wymagała jedynie skorygowania w zakresie terminu wykonania obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł S.D. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dacie budowy budynku nie było obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej, stąd konkluzja organu, że widocznie został wybudowany bez pozwolenia na budowę jest bezpodstawna. Nadto wskazał, że rozstrzygniecie organów "nie jest zgodne z przepisami rozporządzenia z 1928 r." oraz że spełniony został warunek określony w §12 "rozporządzenia do prawa budowlanego", gdyż ww. regulacje dopuszczały lokowanie budynków z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż wymagane 4 m jeżeli odległość miedzy budynkiem istniejącym i projektowanym wynosiła co najmniej 8 m. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki kreślone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga S.D. zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Już na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 ,77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. Stosownie bowiem do treści art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania, ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r, sygn. akt l SA 274/02; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 115/01). Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem l art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać ujnotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że organy i i II instancji nie uczyniły zadość ww. przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem bezspornie i w sposób zgodny z prawem czy przedmiotowy budynek mieszkalny sytuowany na działce nr [...] B. i wykonane w jego północnej ścianie otwory okienne są wykonane legalnie, co dla sprawy jest kwestią zasadniczą. Nie ustalono również w sposób bezsporny kiedy został wykonany przedmiotowy budynek oraz znajdujące się w jego północnej ścianie otwory okienne. Co prawda organy ustaliły, że przedmiotowy budynek powstał w okresie pomiędzy 1950 i 1960 rokiem, to jednak także i te ustalenia budzą wątpliwości w świetle nie do końca zbieżnych zeznań składanych w trybie art. 233 § 1 kk przez G.D. i M.K. podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 5 lipca 2010 r. l tak, o ile G.D. wskazała, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] w B. był już wybudowany przed 1965 r. wraz z istniejącymi otworami okiennymi, to według M.K. przedmiotowy budynek mieszkalny był budowany dwuetapowo: pierwszy etap w łatach 1950-1960, a drugi w latach 1974 -1975 i wtedy zostało wykonane jedno dodatkowe okno z pomieszczenia kuchennego. Trzeba zauważyć, że organy przyjmując, że cały budynek wraz z przedmiotowymi oknami powstał w latach 1950-1960 nie oceniły całego materiału dowodowego zebranego w czasie rozprawy administracyjnej. Poza sporem pozostają natomiast ustalenia dotyczące odległości północnej ściany z otworami okiennymi budynku mieszkalnego od granicy z działką sąsiednią, która wynosi ok. 1.65 m. Przede wszystkim jednak w ocenie Sądu należy uznać za błędne stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że wobec braku niezbędnej dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie czy przedmiotowy budynek mieszkalny został wzniesiony legalnie jak również czy legalnie wykonane zostały w jego północnej ścianie otwory okienne uprawnione jest przyjęcie, ze wykonano je nielegalnie. W ocenie Sądu takie stanowisko, ze względu na ogólną zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) jest niedopuszczalne i co najmniej przedwczesne. Należy podkreślić, że w obowiązującym systemie prawa brak podstaw do przyjęcia, jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, że "nieposiadanie przez właścicieli dokumentacji budowlanej i brak możliwości jej odnalezienia w archiwum pozwala na przyjęcie, iż obiekt został wybudowany bez tego pozwolenia". Z poglądem tym trudno się zgodzić w szczególności sytuacji gdy budynek mieszkalny został wzniesiony ( w całości lub w części) w okresie pomiędzy 1950 i 1960 r. gdy takiego obowiązku obowiązujące wtedy przepisy nie nakładały. Trzeba także podkreślić, że w sytuacji gdy organy nie ustaliły czy przedmiotowy budynek mieszkalny powstał legalnie czy też jako samowola budowlana brak jest podstaw do przyjęcia, iż wykonane w ścianie północnej budynku okna zostały wykonane nielegalne, (por. WSA w Wa-wie z 21.10. 2011 sygn akt VIISA/Wa 1081/11). Mając na uwadze, że dla sprawy będącej przedmiotem oceny sądowej kluczowe znaczenie ma ustalenie legalności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego , zdaniem Sądu organy powinny ponowić próbę ustalenia czy został on wzniesiony legalnie, a nie tylko poprzestać na informacji Wójta Gminy B. udzielonej pismem z 12. 04. 2006 r. przedłożonym do akt sprawy, iż w archiwum gminnym nie ma żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy tego budynku, ponieważ archiwum posiada dokumenty wydane po 1973 r. Organ prowadzący sprawę ponownie powinien zatem zwrócić się także do innych instytucji, w tym do terenowych oddziałów archiwów akt dawnych, celem uzyskania niezbędnych dokumentów pozwalających na wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności dotyczących legalności budynku mieszkalnego i znajdujących się nim okien wykonanych w ścianie północnej, a także terminu ich wykonania. Dopiero po wyjaśnieniu powyższych okoliczności obowiązkiem organów będzie ustalenie przepisów prawa, które w sprawie będą miały zastosowanie. Nadto trzeba zauważyć, że bez prawidłowego ustalenia, czy przedmiotowy budynek wraz z oknami został wykonany nielegalnie (ponieważ dokonane ustalenie jest przedwczesne) lub w sposób istotnie naruszający ustalenia i warunki określone w pozwoleniu na budowę, organy nie miały podstaw do podejmowania czynności naprawczych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązującego Prawa budowlanego. Jak bowiem wynika z treści art. 51 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem może być orzeczony tylko w okolicznościach wskazanych w treści art. 50 (wyrok WSA w W-wie z 27. 10. 2009 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1263/09, CBOSA) . A jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że przedmiotowy budynek wraz z oknami w ścianie północnej został wykonany legalnie. Nadto zwrócić należy uwagę, że, że decyzja organu odwoławczego została skierowana do S.D. i G.D. , która w chwili wydania ww. decyzji nie żyła. Jak bowiem wynika z załączonego do akt sprawy skróconego odpisu aktu zgonu G.D. zmarła 5. 10. 2010 r., a decyzja organu II instancji została wydana w dniu 30.12. 2011 r. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że ww. decyzja organu II instancji została równocześnie skierowana nie tylko do G.D. ale także do S.D. , będącego jedynym następcą prawnym po zmarłej w zakresie własności działki nr [...] - co wynika z oświadczenia złożonego przez S.D. na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r oraz przedłożonego do akt sądowych sprawy wypisu z aktu notarialnego umowy o dział spadku z 31.12. 2010 r. rep. [...]- w ocenie Sądu nie zachodzi potrzeba stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 lub 2 in fine kpa. (por. wyrok NSA z 17.11. 2010 r. l OSK 129/10, CBOIS.NSA). Na koniec trzeba wskazać, że organ II instancji nieprawidłowo wskazał w uzasadnieniu, ze przedmiotowy budynek mieszkalny jest sytuowany na działce nr [...] w B. podczas gdy prawidłowo ustalona przez organ l instancji numeracja działki wynosi [.,..], ponieważ działka nr [...] została podzielona i obecnie przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr [...] . Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. O niewykonywaniu decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.