II SA/Kr 275/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2025 r. nr WI-I.7840.2.51.2025.SM w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr AU-01-1.6740.1.8.2024.EKO działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2, 147 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 października 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi i indywidualnym garażem podziemnym każdy wraz z infrastrukturą W zakresie: - kubatury jw.; - z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, teletechniczną, wentylacji grawitacyjnej; - zewnętrznymi instalacjami: elektryczną linią zasilającą, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej wraz z przepompownią, a także instalacją i studniami spowalniającymi spływ wód opadowych do sieci, teletechniczną, kanalizacji teletechnicznej; - z zagospodarowaniem terenu: z podjazdem przejściami pieszymi, miejscami postojowymi, murem oporowym; na dz. nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. E. ul. S. j w K.." (sygnatura sprawy: [...] ) wydaną na rzecz S. Sp. z o.o. – odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 25 stycznia 2024 r. wpłynął wniosek M. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 października 2022r. Podstawą wniosku był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli niezawiniony brak udziału strony postępowania. Wnioskodawca był w kręgu stron postępowania, jednak w jego ocenie nie została jemu prawidłowo doręczona decyzja kończąca sprawę. Należy wskazać, że obok wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca wniósł wniosek o przywrócenie terminu do odwołania od kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r. Wojewoda Małopolski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na rozstrzygnięcie Wojewody wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniami z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 937/24 oraz sygn. akt II SA/Kr 939/24 odrzucił skargę M. S. i J. S. S., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OZ 927/24 oraz z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt II OZ 213/25 oddalił zażalenia na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca wskazał, że o kwestionowanej decyzji z dnia 14 października 2022 r. dowiedział się dopiero w dniu 3 stycznia 2024 r. kiedy udał się do siedziby organu celem przeglądnięcia akt postępowania. Organ wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest uregulowane w przepisach art. 145-152 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ bada wystąpienie trzech przesłanek formalnych czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1, art. 145 i 145b k.p.a., czy wniosek pochodzi od strony postępowania (art. 147 k.p.a.) oraz czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku określonego w art. 148 k.p.a. Wszystkie trzy przesłanki winny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W odniesieniu do pierwszej przesłanki formalnej należy wskazać, iż wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Druga formalna przesłanka wznowienia postępowania dotyczy aspektu podmiotowego wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W ocenie organu, z art. 147 k.p.a. wynika bez wątpienia, że wniosek o wznowienie powinien pochodzić od strony. Do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest uprawniona strona, która brała udział we wszystkich czynnościach dotyczących postępowania i do której skierowano kwestionowaną decyzję oraz strona, która dowiedziała się o decyzji dotyczącej jej praw i obowiązków, a nie brała udziału w postępowaniu bądź w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia (por. Elżbieta Klat-Górska, Lidia Klat-Wertelecka, "Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego", ST z 2006 r., nr 7-8, str. 117). W odniesieniu do trzeciej przesłanki formalnej wskazać należy, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ stwierdził, że wnioskodawca wskazał, że o kwestionowanej decyzji z dnia 14 października 2022 r. dowiedział się dopiero w dniu 3 stycznia 2024 r. kiedy udał się do siedziby organu. Zgromadzony materiał dowodowy jest jednak sprzeczny z oświadczeniem wnioskodawcy o dacie powzięcia wiedzy o decyzji. W aktach postępowania na karcie nr 94 znajduje się bowiem protokół z przyjęcia strony postępowania z dnia 3 stycznia 2023 r. podpisany przez M. S., w którym oświadczył on, że zapoznał się z aktami sprawy. Akta sprawy są kompletne i znajduje się w nich decyzja kończąca postępowanie W świetle wskazanych sprzeczności organ nie mógł oprzeć się na oświadczeniu, że wiedzę o kwestionowanej decyzji powzięto dopiero w dniu 3 stycznia 2024 r. Zgodnie z treścią art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek o wznowienie złożono w dniu 25 stycznia 2024 roku, a zatem z prawie rocznym przekroczeniem terminu, który upływał 3 lutego 2023 roku. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 43/11, "dla przyjęcia, iż strona "dowiedziała się o decyzji", wystarczające jest, by posiadała ona informacje o organie, który decyzję wydał oraz sposobie rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia". W związku z powyższym organ stwierdził, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, bowiem wznowienie mimo naruszenia terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. S.. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r. nr WI-I.7840.2.51.2025.SM utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o decyzji, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o niej. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Artykuł 148 § 2 kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa doręczenia decyzji, wejścia w jej posiadanie, której dotyczy żądanie wznowienia. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy. Przy czym ciężar udowodnienia zachowania ustawowego terminu obciąża stronę (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/GI 362/23). Jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania z dnia 22 stycznia 2024 r.(wpływ do organu I instancji 25 stycznia 2024 r.), M. S. miał dowiedzieć się o decyzji dopiero w dniu 3 stycznia 2024 r., kiedy to osobiście udał się do siedziby organu, celem zbadania akt postępowania. Jak wynika z materiału dowodowego w aktach administracyjnych organu I instancji na karcie nr [...] znajduje się, nie jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu Prezydent Miasta Krakowa "protokół z przyjęcia strony", a wypełnione i podpisane własnoręcznie przez M. S. "Oświadczenie do akt sprawy", w którym wyraźnie jest wpisane "niniejszym oświadczam, że jako strona M. S. toczącego się postępowania w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK postępowania, zapoznałem się w dniu dzisiejszym z aktami sprawy o sygnaturze: [...]". Poniżej oświadczenia znajduje się wpis: "K., dnia 03-01-2023 r." (data wpisana odręcznie przez skarżącego) i własnoręczny podpis M. S.. Jak jasno wynika z powyższego wnioskodawca zapoznał się z aktami postępowania jako strona i potwierdził to własnoręcznym podpisem i datą "03-01-2023 r.". Należy również podkreślić, że wpisany przez M. S., na ww. oświadczeniu, adres korespondencyjny jest tożsamy z adresem na który Prezydent Miasta Krakowa kierował całość korespondencji w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją. Jeśli nawet M. S. udał się do organu I instancji również w dniu 3 stycznia 2024 r., to na taką okoliczność nie został sporządzony protokół. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 14 października 2022 r., organ wskazał, że 18 października 2022 r. została nadana korespondencja (ww. decyzji), przez operatora pocztowego, do M. S. na adres na który była już skutecznie doręczana wcześniejsza korespondencja w sprawie. Zgodnie z zalegającą w aktach kopertą (akta organu I instancji – str. 84.1) korespondencja (decyzja) skierowana do M. S., zgodnie z art. 44 kpa została doręczona w dniu 4 listopada 2022 r. W dniu 31 października 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 18 października 2022 r., dla A. W. wraz z wnioskiem o kierowanie korespondencji w sprawie na adres pełnomocnika (data nadania u operatora pocztowego pełnomocnictwa 26 października 2022 r.). Należy wyraźnie podkreślić, że pełnomocnictwo wiąże organy w momencie wpływu pełnomocnictwa do organu, czyli w przypadku niniejszej sprawy od 31 października 2022 r. Organ I instancji prawidłowo skierował korespondencję do M. S. na adres widniejący w rejestrze gruntów. Jak wynika z akt sprawy pod tym adresem M. S. odbierał korespondencję kierowaną przez organ I instancji w toku postępowania. Dowodem jest skutecznie doręczone, odebrane osobiście przez M. S. w dniu 19 kwietnia 2022 r., "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania" z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: AU-01-1.6740.1.348.2022.ASR, w którym zamieszczone zostały informacje o przedmiocie postępowania tj. zakres, lokalizacja, nazwa inwestora, informacja o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, jak również w pouczeniu wskazano treść art. 41 § 1 kpa tj.: "W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu". Zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez M. S. znajduje się na karcie nr [...] akt organu I instancji. Kolejnym pismem które Prezydent Miasta Krakowa przesłał na ten sam adres (widniejący w rejestrze gruntów) jest pismo organu I instancji z dnia 26 września 2022 r. znak: AU-01-1.6740.1.348.2022.ASR, tj.: "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie" i zostało odebrane osobiście przez M. S. w dniu 13 października 2022 r. Również i w tym piśmie zamieszczone zostały informacje o przedmiocie postępowania tj. zakres, lokalizacja, nazwa inwestora, informacja o możliwości zapoznania się z aktami postępowania zgodnie z art. 10 § 1 kpa, jak również w pouczeniu wskazano treść art. 41 § 1 kpa. Powyższe bezsprzecznie potwierdza, że M. S., będąc stroną toczącego się postępowania, miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji PNB, mógł zapoznać się ze zgromadzonym materiałem, projektem budowlanym, jak również wnosić swoje uwagi. Kolejno w dniu 14 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję którą zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektonicznobudowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Nie bez znaczenia jest fakt, iż decyzja wydana przez organ I instancji wchodzi do obrotu prawnego z chwilą doręczenia jej jednej ze stron postępowania. W niniejszej sprawie, jak wynika za akt organu I instancji, przedmiotowa decyzja PNB została doręczona inwestorowi w dniu 14 października 2022 r., co zostało potwierdzone pieczęcią widniejąca na str. 80 "Potwierdzam odbiór decyzji pozwolenia na budowę 1 egz. (...). Data 14.10.2022 r., podpis A. P." – tj. pełnomocnik inwestora. Powyższe potwierdza, że decyzja PNB została wydana i weszła do obrotu prawnego w dniu 14 października 2022 r., a nie jak twierdzi pełnomocnik skarżącego w dniu 18 października 2022 r. czyli w dniu w którym organ I instancji nadał przesyłkę zawierającą decyzję do M. S.. Przesyłka ta została zwrócona do Urzędu Miasta K., po dwukrotnym awizowaniu, z adnotacją "Nie podjęto w terminie", i zgodnie z art. 44 § 1 kpa została uznana za doręczoną (doręczenie zastępcze). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. S. zarzucając naruszenie: 1/ art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący uchybili jednomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mimo że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wiedzę umożliwiającą identyfikację decyzji uzyskali dopiero w dniu 3 stycznia 2024 r., a wniosek został złożony w terminie, 2/ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wznowienia postępowania pomimo uprawdopodobnienia, że skarżący - jako właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji - bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę; 3/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności: o dowolne i niepoparte dowodami przyjęcie wcześniejszej daty powzięcia wiedzy o decyzji, pominięcie znaczenia braku skutecznego doręczenia decyzji skarżącym, 4/ art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron i obciążenie skarżących negatywnymi skutkami procesowymi, mimo braku prawidłowego pouczenia o obowiązkach proceduralnych, 5/ art. 149 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie merytorycznej oceny przesłanek wznowienia (w tym interesu prawnego skarżących i obszaru oddziaływania inwestycji) na etapie badania dopuszczalności wznowienia, zamiast po jego formalnym otwarciu, 6/ art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów państwa, polegający na skrajnie formalistycznym i restrykcyjnym podejściu do biegu terminu z art. 148 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyżej przedstawione uwagi o charakterze ogólnym, należy jednak skorygować przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) w zakresie, w jakim organ architektoniczno – budowlany kontroluje projekt budowlany, procedując w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę. Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) (uchylona), b)(uchylona), c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) (uchylona); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Z kolei przepis art. 25 ust 3 ustawy Prawo budowlane przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie sądu, kompetencje organu do wzywania inwestora, do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym ma jedynie organ pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2659/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2025 r. II SA/Gd 450/25). Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności prawne, kasacyjną decyzję Wojewody Małopolskiego uznać należy za prawidłową. Organ ten uznał bowiem, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, muru oporowego, teren działek nr [...] i [...] został podniesiony przez nawiezienie odpadów, co do których toczyło się odrębna postępowanie przez Wójtem Gminy J.-P. zakończone wydaniem decyzji z dnia 29 sierpnia 2024 r. nakazującą P. i K. Ś. usunięcia odpadów. W ocenie organu obowiązek ten został przez zobowiązanych wykonany, co nie jest jednoznaczne z przywróceniem stanu poprzedniego w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Pobocznie tylko należy wskazać, że stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Tenże art. 27 ust. 8 stanowi zaś, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z kolei w załączniku rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, wskazano, że jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą przyjąć na własną działkę odpady gleby, ziemi i kamieni inne niż wymienione w 7 05 03 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego w ilości do 0,2 Mg/m2 do utwardzania powierzchni (poz. 40). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że nakaz usunięcia odpadów stanowiących glebę, ziemię oraz kamienie inne niż wymienione w 7 05 03, nie obejmuje tą ich część, o jakiej mowa w wyżej przytoczonej regulacji. Fakt nawiezienia odpadów (nielegalnej niwelacji terenu) i póżniejsze wykonanie decyzji Wójta Gminy J.-P. z dnia 29 sierpnia 2024 r. miał ten skutek, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na mapie dla celów projektowych zawierał nieaktualne dane dotyczące rzędnych terenu dziełek nr [...] i [...]. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, zachodziła konieczność wezwania inwestora w trybie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia wskazanych nieprawidłowości tj. przedłożenia projektu zagospodarowania działki na mapie dla celów projektowych zawierających aktualne rzędne terenu działek nr [...] i [...], uwzględniających ich podniesienie na skutek nawiezienia odpadami. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu zawierających aktualne dane dotyczące rzędnych terenów tych działek, organ będzie uprawniony do oceny projektu budowlanego przez pryzmat art. 35 ustawy prawo budowlane. Jak mowa wyżej, sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie jest uprawniony do kontroli materialno-prawnych założeń organu odwoławczego (ich weryfikacja będzie mogła nastąpić w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną). Te zaś w niniejszej sprawie sprowadzają się do oceny, że projekt budowlany zawiera nieprawidłowości dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu, które to nieprawidłowości należy usunąć w trybie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Uznać zatem należy, że zachodziły pełne podstawy do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji kasacyjnej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo zaś, organ odwoławczy nie ma kompetencji do uzupełnienia tego postępowania w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów skarg, wskazać należy, że kontrolując legalność sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, sąd kieruje się wyłącznie przesłankami, o których mowa wyżej a nie dokonuje takich ocen jak, prawidłowość wznowienia postępowania, podmiotowe ukształtowanie postępowania czy prawidłowość ustaleń organu, w oparciu o które, dokonuje on założeń materialnoprawnych. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji