II SA/Kr 2750/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z.R.-M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 października 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania dokonania czynności I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z.R.-M. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . WSA/wyr. l - sentencja wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], na podstawie art.40, art.54 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), w związku z art.103 ust.2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 ze zmianami) oraz art.104 kpa odmówił wydania nakazu przebudowy dachu na budynku mieszkalnym wzniesionym na działkach nr ewid. 1 i 2 położonych w miejscowości W. przy ul.[...] z dwuspadowego na jednospadowy inwestorowi Z.M. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, że w trakcie dokonanych oględzin w dniu [...].10.2002r., na działkach inwestora nr 1 , i 2 ustalono, że istnieje budynek mieszkalny parterowy o wymiarach 7,35m X 7,3 5m z dachem dwuspadowym, pokryty dachówką ceramiczną ze spadkiem połaci na stronę wschodnią i zachodnią. Budynek usytuowany jest w zachodniej części działki, bezpośrednio w linii istniejącego ogrodzenia z działkami od strony północnej i zachodniej. Przy połaci zachodniej dachu okap wystaje 50 cm poza jego obrys i brak przy nim rynny. Z.M. podał, że przedmiotowy budynek został wzniesiony najprawdopodobniej w 1900 r., zaś w 1972r. dokonywał remontu połaci zachodniej dachu, polegającej na wymianie części krokwi wystających poza obrys budynku z zachowaniem ich wysięgu. Na dokonanie tych robót inwestor nie przedstawił wymaganego pozwolenia, nie przedstawił też żadnych dokumentów odnośnie budowy czy użytkowania przedmiotowego budynku. Co do przebiegu granicy stwierdził, że przebiega ona w linii istniejącego okapu połaci zachodniej dachu budynku. J.M. (mąż skarżącej, który był obecny przy oględzinach) odnosząc się do tych ustaleń i wyjaśnień złożonych przez Z.M. oświadczył, że przedmiotowy budynek usytuowany jest bezpośrednio w granicy działki i został wybudowany na przełomie lat 1930-1935. Podtrzymał też żądanie z wniosku złożonego [...].09.2002r. skierowanego do PINB w B. , w którym żąda od inwestora zmiany konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy w przedmiotowym budynku Z.M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję dnia [...] .2002r. nakazującą inwestorowi Z.M. założenie rynny przy zachodniej połaci dachu budynku mieszkalnego oraz odprowadzenie z niej wód opadowych na teren własnej działki. Od decyzji tej z dnia [...] 11.2002r. odwołali się Z.R.-M. i Z. M. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją dnia [...].02.2003r., ponieważ organ ten uznał, że należy ustalić datę budowy przedmiotowego budynku i rozważyć czy początkowy wniosek strony może zostać uwzględniony. W związku z powyższym organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę zobowiązując strony do dostarczenia dokumentów określających datę budowy przedmiotowego budynku. Strony w tej kwestii podtrzymały swe stanowiska odnośnie daty budowy. Organ również zwrócił się do Urzędu Gminy w W. oraz do Sądu Rejonowego w B. Wydziału Ksiąg Wieczystych o dostarczenie dokumentów dotyczących daty budowy przedmiotowego budynku. Z Urzędu Gminy w W. uzyskano informację, że budynek został wybudowany przed rokiem 1939, a Sąd Rejonowy w B. udzielił odpowiedzi, że nie posiada na ten temat żadnych informacji. W oparciu o te dane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że budynek ten został wybudowany w latach 1935-1939. Stwierdził też, że obowiązujące w tym czasie Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli nie określało jakimi dachami mają być przekryte budynki usytuowane w granicach działek. Również obecne Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690) nie odnoszą się wprost do tej kwestii, dlatego też nie można było rozpatrzeć pozytywnie wniosku i dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].07.2003r. odmówił nakazania przebudowy dachu na przedmiotowym budynku. Skarżąca Z.M. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła, że jej wniosek nadal nie został rozpoznany. Podniosła, że Z.M. wymyśla spór graniczny i określa inny przebieg granicy, że remontował i zasiedlał budynek, wybijał otwory okienne w ścianie zachodniej przy granicy, a zgodnie z przepisami okna powinny być w odległości 4 m od granicy. Zarzuciła, że obecny stan budynku inwestora narusza jej prawo własności. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. że warunki techniczne jakie obowiązywały w latach budowy, jak również obecne, nie określaj ą jakie dachy mają wykonać inwestorzy na budynkach usytuowanych w granicy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2003r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 83 ust.2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję , uznając, że decyzja organu I instancji jest zasadna pod względem merytorycznym, przytaczając uzasadnienie organu I instancji. Dodatkowo też zwrócił uwagę na fakt, że organy nadzoru budowlanego posiadają inną właściwość rzeczową od organów architektoniczno-budowlanych, właściwych w sprawach wydawania pozwoleń na budowę i jeżeli skarżąca zamierzała uzyskać warunek przebudowy dachu przedmiotowego budynku z dwuspadowego na jednospadowy przy okazji starań inwestora o pozwolenie na budowę, to mogła wnieść swoje uwagi do organu architektoniczno-budowlanego. Skargę na tę decyzję z dnia [...].10.2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła Z.R- M. zarzucając, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchyla się od właściwych mu kompetencji i proponuje przekazanie sprawy do organu architektoniczno-budowlanego, tymczasem pracownik Gminy we wrześniu 2002r. polecił jej skierowanie sprawy do PINB w B. Skarżąca podniosła też, że utrudniano jej załatwienie wniosku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.). Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarżąca we wniosku, złożonym dnia 16.09.2002r., oraz w licznych pismach składanych do akt sprawy, żądała aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące zmiany konstrukcji dachu ,w związku z planowaną rozbudową budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] , przez inwestora Z.M. , polegającą na zmianie formy dachu z dwuspadowego na jednospadowy , ze spadkiem na podwórko inwestora. Podała też w innych pismach, że budynek inwestora jest usytuowany w granicy jej działki, dach od strony zachodniej posiada okap, który wchodzi na jej działkę i od tej strony jest nieorynnowany, w związku z tym wody opadowe z dachu spływając zalewają jej działkę i tym samym naruszają j ej prawo własności. Organy nie są związane treścią wniosku i są zobowiązane w ramach swoich kompetencji do podejmowania działań z urzędu, czego nie uczyniły Sąd dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego bada czy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa procesowego i materialnego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne przez organy I i II instancji jest dotknięte wadami na tyle istotnymi, że musiały one doprowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej. Organy administracji publicznej są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu , między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a.-zgodnie z którym udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także art. 107 §3 k.p.a., który organom administracji nakazuje w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz omówić, dlaczego innym dowodom odmówiono mocy dowodowej i wiarygodności. Art.80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów, rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która, wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne organów obu instancji nie spełniają wymogów art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wnikliwego zgromadzenia materiału dowodowego, a konsekwencją tych braków jest niczym nie skrępowana i dowolna, a nie swobodna ocena dowodów. W niniejszej sprawie okolicznością jaka powinna zostać ustalona i to w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, jest ustalenie czy przedmiotowa inwestycja, zrealizowana w latach 1935-1939, została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany , czy też była to samowola budowlana lub też może inwestycja została zrealizowana z odstępstwami. Jeżeli inwestycja była zrealizowana z odstępstwami, to należy ustalić na czym konkretnie te odstępstwa polegały, czy były one istotne i w jaki sposób można doprowadzić stan techniczny przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi obecnie przepisami techniczno-budowlanymi. Okoliczności te organ powinien ustalić wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi przewidzianymi w przepisach k.p.a. Gdyby okazało się, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie błędnej decyzji o pozwoleniu na budowę, to konsekwencją tego będzie to, iż organ nie będzie mógł inwestorowi niczego nakazać, gdyż inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z takim pozwoleniem. Jeżeli natomiast organ ustali, że była to samowola budowlana, to wówczas będą miały zastosowanie przepisy art.37 lub art.40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38,poz.351). W myśl art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., przepisy ustawy stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną. Stosownie do art. 103 ust.2 cyt. wyżej przepisu, przepisu art.48 (dot. rozbiórki), nie stosuje się do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści przepisu art. 103 ust.2 wyżej cytowanego wynika więc, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1.01.1995r. stosuje się przepisy o rozbiórce (legalizacji) prawa budowlanego z 1974r. Sformułowanie użyte w art. 103 ust.2 nie oznacza jednak, że do takich obiektów stosuje się dotychczasowe przepisy wykonawcze ( do prawa budowlanego z 1974r). Stosownie do art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegaj ą przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W myśl art.40 prawa budowlanego z 1974r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Ten ostatni przepis umożliwiał zatem legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia, po wykluczeniu przesłanek określonych w art.37 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy: sprzeczność z planem oraz niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sformułowanie użyte w art.40 Prawa budowlanego z 1974r. " do stanu zgodnego z przepisami " ,oznacza stan zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Wniosek taki wypływa również z brzmienia przepisów przejściowych obowiązujących w dacie wydawania decyzji rozporządzeń wykonawczych do prawa budowlanego z 1994r. Stosownie do § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r.r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002r., Nr 75,poz.690 ze zm.), obowiązującego w chwili wydawania przedmiotowej decyzji, przepisy tego rozporządzenia znajdują zastosowanie w sprawie budowy obiektów budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, mimo, iż wykonane one zostały przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994r. Organy wyżej wymienionych okoliczności faktycznych nie ustaliły. Organy powinny również przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające w zakresie wykonanych robót budowlanych przeprowadzonych na zachodniej połaci dachu przez inwestora Z.M. w 1972r., bez wymaganego pozwolenia. Organy w ogóle nie ustaliły czy był to remont, czy też przebudowa lub rozbudowa połaci dachu, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wtedy wykonane przez inwestora, czy były one zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, czy też nie. W związku z powyższym organ powinien w sposób bezsporny ustalić zakres tych robót. Organy również w ogóle nie odniosły się do wniosku skarżącej Z.R.-M. , która podnosiła że Z.M. wybił w przedmiotowym budynku otwory okienne w ścianie zachodniej usytuowanej przy granicy z działką skarżącej. Mając powyższe na uwadze organ administracji publicznej rozpatrując ponownie sprawę powinien wnikliwie i rzetelnie przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Dopiero wówczas w oparciu o pełny zgromadzony materiał dowodowy w sprawie będzie możliwe dokonanie właściwych ustaleń prawnych. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego maj ą znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 198Ir. nr l, poz.7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia WP LexisNexis W-wa 2005r. str. 145 1.14), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona bezprzedmiotowa. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 1 "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.