II SA/Kr 2758/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki (spr) WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r., sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 września 2002r ., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał A. K. i M. K. - właścicielom Przedsiębiorstwa [...] "A" w K. przy ul. [...] rozbiórkę rozbudowanych samowolnie części budynku magazynowego, obejmującą część o wymiarach 50,0 x 12,0 m od strony wschodniej i dwóch części o wymiarach 12,30 x 6,10 m od strony południowej i północnej, dobudowanych do budynku usytuowanego wzdłuż ulicy B. przy frontowym ogrodzeniu zakładu na działce przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że w dniu [...] lipca 2002 r. dokonano kontroli budowy na działce przy ul. B. w S.. W trakcie oględzin ustalono, że prowadzona jest rozbudowa starego obiektu magazynowego jednokondygnacyjnego. Dokonano jego rozbudowy od strony wschodniej o wymiarach 50,0 x 12,0 m na nowych fundamentach betonowych, ściany zewnętrzne mają wysokość 4,0 m do stropu, są wykonane z pustaków gazobetonowych, otynkowane od zewnątrz. Wewnątrz znajdują się słupy okrągłe, betonowe w rozstawie osiowym co 6,0 m. Całość przykryta jest stropem ceramicznym typu "[...]", otwory okienne i drzwiowe bez stolarki. Ponadto wykonano dobudowy do istniejącego budynku - obiekty od strony południowej i północnej o wymiarach 12,3 x 6,10 m każda. Rozbudowy te są wykonane na nowych fundamentach betonowych jako obiekty dwukondygnacyjne. Posiadają ściany zewnętrzne z pustaków ceramicznych nietynkowane. Stropy nad parterem i piętrem są ceramiczne. Otwory okienne i drzwiowe bez osadzonej stolarki. W trakcie oględzin A. K. oświadczył, że rozbudowa została rozpoczęta w 2002 r. Projekt obiektów wykonuje i nadzoruje J. S., któremu powierzono wszelkie sprawy związane z rozbudową. Inwestor nie okazał pozwolenia na budowę, nie okazał projektu i dziennika budowy. Z uzyskanych informacji z Urzędu Miasta i Gminy S. wynika, że Przedsiębiorstwo [...] "A" złożyło wniosek o pozwolenia na budowę w dniu 11 lipca 2002 r., następnie go wycofało w dniu 12 lipca 2002 r. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa rozbudowa jest samowolą budowlaną, bowiem roboty budowlane, w myśl art. 28 Prawa budowlanego, winny być rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy nie posiadają. W przypadku, gdy inwestor buduje lub wybudował obiekt budowlany lub jego część bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazuje rozbiórkę danego obiektu lub jego części. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. K. i M. K. podnosząc w nim, że byli nieświadomi przekroczenia przepisów. Byli przekonani o właściwym postępowaniu i działaniu w dobrej wierze. W wyniku rozpoznania tego odwołania decyzją z dnia 18 września 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, na jego wstępie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przedstawił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Wskazał, że organ I instancji przeprowadził kontrolę w dniu [...] lipca 2002 r. stwierdzając, że na działce przy ul. B. w S., na której znajduje się Przedsiębiorstwo [...]"A" należące do M. K. i A. K., prowadzona jest rozbudowa obiektu magazynowego jednokondygnacyjnego, usytuowanego przy ogrodzeniu frontowym ulicy B., polegająca na dobudowie: - części murowanej 50,0 x 12,0 m oraz wysokości do stropu 4,0 m, dobudowanej od strony wschodniej istniejącego obiektu, wykonanej na nowych fundamentach betonowych, posiadającej wewnątrz słupy betonowe okrągłe, nad całością strop typu [...], ściany zewnętrzne otynkowane, bez osadzenia stolarki okiennej i drzwiowej, - dwóch dwukondygnacyjnych części murowanych dobudowanych od strony północnej i południowej o wymiarach 12,30 x 6,10 ni każda, wykonanych na nowych fundamentach betonowych, ze stropami ceramicznymi, ścianami zewnętrznymi nie otynkowanymi, bez osadzenia stolarki drzwiowej i okiennej. Obecny w czasie tej kontroli A. K. nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 16 lipca 2002 r., znak: [...], organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie. W toku postępowania ustalono, że Przedsiębiorstwo [...] "A" wystąpiło z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę budynku magazynowego, który w dniu 12 lipca 2002 r. został wycofany. Na podstawie tak dokonanych ustaleń organ I instancji podjął decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego decyzja ta jest prawidłowa. W świetle art. 29 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku magazynowego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowę w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy traktować jako budowę. Zgodnie zaś z przepisem art. 48 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną decyzji organu I instancji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie bądź wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Skoro jednoznacznie ustalono w toku postępowania, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu to organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę rozbudowanych części. W odniesieniu do podniesionych zarzutów organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 48 jest obligatoryjny, a zatem argumenty skarżących nie mogą odnieść żadnego skutku. Argumentacja, że inwestorzy rozpoczęli roboty w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jest nieprawdziwy, bowiem ustalono, że wniosek o jej wydanie został wycofany. Nie można uznać również i tego argumentu, że za sprawy związane z załatwianiem pozwolenia na budowę jest odpowiedzialna inna firma (pełnomocnik). Inwestor może występować przez pełnomocnika, to jednak pozwolenie na budowę jest wydawane nie pełnomocnikowi lecz inwestorowi i na jego wniosek. Biorąc to pod uwagę organ odwoławczy orzekł zatem jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie A. K. i M. K. zarzucili naruszenie Prawa budowlanego. Podnieśli, że ich zdaniem, roboty budowlane nie noszą charakteru nowej budowli, a jedynie rozbudowę już istniejącego obiektu podlegającemu koniecznemu remontowi i modernizacji., co w świetle art. 29 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę. Podnieśli również aspekty związane z nakładem pieniężnym na tą rozbudowę oraz natury społecznej. Prowadzą, bowiem zakład zatrudniający 70 osób, co w bardzo kruchej sytuacji gospodarczej i przy dużym bezrobociu jest ważne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § l p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn w niej podniesionych. W żadnej mierze nie można zgodzić się z argumentacją, że w świetle przepisów Prawa budowlanego rozbudowa obiektu budowlanego, a więc zwiększenie jego kubatury, nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słuszne jest zatem w tym względzie stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż inwestorzy na realizację robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu winni uzyskać uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 28 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30." Rozbudowa obiektu nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nie jest wymagane uprzednie zgłoszenie zamiaru jej realizacji na mocy art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mogą jednak zapominać, że, jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. SA/Ka 963/91, niepubl.: "Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a." W rozpatrywanej sprawie obowiązek rozbiórki rozbudowanych części przedmiotowego obiektu został skierowany na A. K. i M. K.. A. K. i M. K. prowadzą Przedsiębiorstwo [...] "A" w K., spółka jawna. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Jest to krąg podstawowy rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami. Poza tym kręgiem pozostają spółki prawa handlowego - spółki osobowe, do których zalicza się między innymi spółka jawna - nie mają one bowiem osobowości prawnej. W takim stanie rzeczy stronami tego postępowania administracyjnego, w którym konkretyzuje się obowiązek polegający na rozbiórce części rozbudowanej obiektu budowlanego, winni być A. K. i M. K. jako wspólnicy w/w spółki jawnej. Nie zagwarantowanie prawa do czynnego udziału w każdym stadium niniejszego postępowania M. K., stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., według którego taki obowiązek mają zapewnić organy administracji w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ zobowiązany jest zagwarantować realizacje tych uprawnień poprzez zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzanych dowodów, składanie wyjaśnień. W niniejszej sprawie M. K. nie brał udziału ani w kontroli przeprowadzanej na działce przy ul. B., ani też nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Mimo, że decyzją pierwszoinstancyjną nałożono na niego obowiązek rozbiórki rozbudowanych części przedmiotowego obiektu decyzja ta nie została do niego personalnie wysłana. Nie uczestniczenie w czynnościach dowodowych strony i niemożność wypowiedzenia się co do tych dowodów czyni, że ustalone podczas nich fakty nie mogą być uznane za udowodnione. Osoba obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem (w tym wypadku rozbiórki), skonkretyzowanym w decyzji administracyjnej, musi być przed tą konkretyzacją wezwana przez organ administracji do udziału w postępowaniu. W żadnym wypadku, zdaniem Sądu, nie jest spełnieniem tych wymogów ekspediowanie decyzji administracyjnej i innych pism, procesowych do Przedsiębiorstwa [...] "A" w K., gdyż, jak to wyżej wyjaśniono, stronami są M. K. i A. K. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i z tego powodu decyzje obu. instancji są nieprawidłowe. Nie może w żadnej mierze sanować tych błędów skierowanie personalnie decyzji organu II instancji do M. K.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).