II SA/Kr 276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotra Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty skargę oddala. Wójt Gminy Z. decyzją z [...].09.2005 znak:[...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. l, 3, 4 i 6 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717), art. 21 § l pkt. 2, art. 47 § l i art. 56 § l w zw. z art. 2 pkt. l ustawy z 29.08. 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, póz. 60) oraz uchwały Rady Gminy Nr XXIV/246/2000 z 29.02.2000r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 37, póz. 480) orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla B.T. - zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w Z., gm. Z., oznaczonej jako udział wynoszący 2/30 części w działkach o numerach: "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20", "21", "22", "23", "24", "25", "26", "27", "28" i "29" objętych KW nr[...] w wysokości 48 012, 60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzw. renty planistycznej, zobowiązując B.T. do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Od tej decyzji odwołał się B.T. zarzucając zbyt późne wydanie decyzji skutkiem czego upłynął 5-letni termin, w którym możliwe było skuteczne zgłoszenie roszczenia o zapłatę tzw. renty planistycznej ustalonej w zaskarżonej decyzji z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, określonej przepisami prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...].12.2005 r. znak:[...] działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717) oraz art. 233 §1 pkt. l ustawy z 29.08. 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. nr 8, póz. 60 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej ustawą, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Jej wysokość nie może być wyższa od niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 3 roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXIV/246/2000 z 29.02.2000r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 37, poz. 480) nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że przedmiotowa nieruchomość - obejmująca działki wyszczególnione w decyzji - ujęta poprzednio w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gm. Zabierzów (przyjętym uchwałą nr XXV/137/1992 z 15.05.1992r.) poza wyznaczonymi terenami budowlanymi i przeznaczona na użytki rolne (symbol planu R), przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą (symbol planu "MN-typu rezydencjonalnego"). Z przeprowadzonych dowodów wynika, że z tego powodu wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Bezsporny jest fakt zbycia udziału w/w nieruchomości przez B.T., który nie kwestionuje ustalonej przez organ I instancji wysokości kwoty jednorazowej opłaty (renty planistycznej). Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie Wójta Gm. Z. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie z 18.04.2005r. zostało doręczone B.T. w dniu 28.04.2005 r., a zawiadomieniem z 3.06.2005r. poinformowano B.T. o fakcie ustalenia przez biegłego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz o wysokości należnej opłaty (tj. kwoty 48.012.60 zł.) Kolejnym zawiadomieniem z dnia 2.09.2005 r. stosownie do art. 200 § l ustawy z 29.08. 1997 - Ordynacja wyborcza (Dz. U. z 2005 r. nr 8 póz. 60) wyznaczono B.T. 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego oraz poinformowano go o ustalonej opłacie. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gm. Z. wszczynając przedmiotowe postępowanie w dniu 28.04.2005 r. dochował terminu 5-letniego do wystąpienia z roszczeniem, a ponadto przed upływem tego terminu wskazał stronie wysokość wymaganej opłaty bowiem uchwała Rady Gm. Zabierzów Nr XXIV/246/2000 z 29.02.2000r. została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 37, póz. 480 w dniu 30. 05. 2000 r., a więc weszła w życie 14.06. 2000 r. tj, po upływie 14 dni. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 36 ust. 4 ustawy ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych reguł z ordynacji podatkowej i jako taki ma pierwszeństwo w stosowaniu. Organ podkreślił, że stosownie do art. 37 ust. 3 i 4 5-cio letni termin jest zachowany gdy w tym okresie nastąpiło zgłoszenie roszczenia, nie zaś rozstrzygnięcie sprawy. Uznał, że zgłoszenie roszczenia może to nastąpić nawet ostatniego dnia przed upływem terminu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W zakresie naliczenia opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy właściwy organ jest obowiązany do jej naliczenia w sytuacji spełnienia dyspozycji tej normy i nie ma możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że osoby obowiązane do uiszczenia tej opłaty mogą stosownie do art. 67 § l ustawy Ordynacja podatkowa ubiegać się o jej umorzenie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Organ na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. B.T. złożył skargę od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 36 ust. 4 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, przestrzennym poprzez przyjęcie że: po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest wydanie decyzji o pobraniu jednorazowej opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 cyt ustawy, nieprawidłową wykładnię tych przepisów prowadząca do ustalenia, że dla dochodzenia roszczenia publicznoprawnego z art. 37 ust. 4 ustawy obowiązują takie same zasady jak przy dochodzeniu roszczenia z art. 36 ust. 3, błędne przyjęcie, iż przepisy te samodzielnie regulują sposoby przerywania biegu terminu przedawnienia zobowiązań publiczno-prawnych oraz pominięcie faktu, że decyzja Wójta Gminy Z. miała charakter konstytutywny, a wobec tego zobowiązanie do uiszczenia opłaty nie mogło powstać przed jej wydaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z argumentacją analogiczną do przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. l i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § l p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga B.T. jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 711 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 3 cyt. ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 3 można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przepis ten, stosownie do art. 37 ust. 4 cyt. ustawy, stosuje się do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2005 r., znak:[...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gm. Z. z [...].09.2005 r. znak:[...], którą ustalono dla B.T. - zbywcy prawa własności udziału wynoszącego 2/30 części nieruchomości położonej w Z., obejmującej dz. od nr "1" do "29", objętej KW [...] - na podstawie w/w przepisów jednorazową opłatę w wysokości 48 012, 60zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzw. renty planistycznej i zobowiązano B.T. do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Nie kwestionowaną przez skarżącego B.T. podstawę do ustalenia w/w renty planistycznej stanowił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości jaki nastąpił w związku ze zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gm. Z., przyjętego uchwałą Rady Gm. Zabierzów nr XXIV/246/2000 z 29.02.2000r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2000 r. Nr 37, póz. 480). W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gm. Zabierzów, uchwalonym uchwałą nr XXV/137/1992 z 15.05.1992r., przedmiotowa nieruchomość poza wyznaczonymi terenami budowlanymi przeznaczona była na użytkowanie rolnicze, natomiast w po zmianie planu w dniu 29.02.2000 r. tereny te przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, wolnostojącą. Skarżący nie kwestionował wysokości ustalonej renty planistycznej wynoszącej 30% wzrostu wartości sprzedanego przez B.T. udziału wynoszącego 2/30 części w przedmiotowej nieruchomości. Poza sporem jest także fakt zbycia przez skarżącego udziału wynoszącego 2/30 części przedmiotowej nieruchomości, co nastąpiło w dniu 17.06.2004 r. na podstawie notarialnej umowy sprzedaży sporządzonej przez notariusza P.L. (Repertorium A nr [...]), a więc przed upływem 5-letniego terminu ustawowego. Dla niniejszego postępowania kluczową, a zarazem sporną kwestią jest ustalenie czy organ I instancji zachował 5-cio letni termin do zgłoszenia roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty tzw. renty planistycznej. Ustawodawca dążąc o uregulowania trybu zgłaszania roszczeń z tytułu renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy i celem zapobieżenia dowolności w tym zakresie określił w przepisie art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3, że roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące. W niniejszej sprawie uchwala Rady Gm. Zabierzów nr XXIV 7246/2000 z 29.02.2000 r., dająca podstawę do ustalenia przedmiotowej renty planistycznej wobec B.T., który przed upływem 5 lat zbył udział w przedmiotowej nieruchomości, została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 37, póz. 480 z dnia 30.05.2000r. i weszła w życie po upływie 14 dni tj. w dniu 14.06.2000r. Data ta stanowi więc początek ustawowego terminu. Natomiast B.T. odebrał w dniu 28.04.2005 r. zawiadomienie Wójta Gm. z 18.04.2005r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Nadto B.T. zawiadomieniem z 3.06.2005 r. odebranym w dniu 10.06.2005 r. został poinformowany przez Wójta Gm. Zabierzów o fakcie ustalenia przez biegłego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz wysokości należnej opłaty (tj. kwoty 48.012.60 zł.). Wszystkie w/w czynności zostały dokonane przed upływem ustawowego terminu. Kolejnym zawiadomieniem, z 2.09.2005 r. stosownie do art. 200 § l ustawy z 29.08. 1997 - Ordynacja wyborcza (Dz. U. z 2005 r. nr 8 póz. 60) wyznaczono stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego obejmującego operat szacunkowy z 20.05.2005r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez mgr inż. R.B. oraz poinformowano o ustalonej opłacie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Wójt Gminy Zabierzów dochował 5 –letniego terminu dla zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy ponieważ przed upływem 5 lat od dnia 14.06.2000r., w którym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gm. Zabierzów, przyjętego uchwałą z 29.02.2000r. stała się obowiązująca wszczął postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Wszczęcie prze Wójta Gm. Zabierzów postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie, miało miejsce w dniu doręczenia skarżącemu zawiadomienia z 18.04.2005 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości co miało miejsce w dniu 28.04.2005r. Wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie należy traktować jako zgłoszenie przedmiotowego roszczenia wobec skarżącego. Jakkolwiek przepisy k.p.a. w tym art. 61 k.p.a. nie określaj ą jednoznacznie zdarzenia, powodującego wszczęcie postępowania to zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż wszczęcie postępowania z urzędu następuje w dacie doręczenia strome zawiadomienia o wszczęciu postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Lexis Nexis, W-wa 2006 s. 128, postanowienie NSA z 4. 03. 1981 r, S.A. 654/81, ONSA 1981 nr l póz. 150). Odnosząc się do zarzutów skargi sprowadzających się do stwierdzenia, że dla dochodzenia roszczeń z tytułu tzw. renty planistycznej powinny być stosowane reguły z ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, póz. 60 ze zm.) trzeba w pierwszym rzędzie wskazać, że uregulowania zawarte w art. 37 w zw. z art. 36 ust. 4 cyt. ustawy mają charakter lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Ordynacji podatkowej, a więc przysługuje im pierwszeństwo w stosowaniu. W związku z czym nie można uznać zarzutu skargi, że do przerywania terminu do dochodzenia przedmiotowego roszczenia należy stosować reguły wynikające z Ordynacji podatkowej, a zgłoszenie roszczenia jest równoznaczne z wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej rentę planistyczną. Jakkolwiek jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy ma charakter publiczno poprawny i stanowi dochód budżetu gminy to jednak nie spełnia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 2 § l pkt. li art. 6 Ordynacji podatkowej i nie może być za taki podatek uznana. W tej sytuacji należy przyjąć, że w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących ustalenia przedmiotowej opłaty stosuje się przepisy k.p.a. a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Stanowisko takie zaprezentował NSA w wyroku 3.09.2004 r. sygn. akt OSK 520/04, znalazło ono także aprobatę w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, red., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. C.H. Beck2005 s. 287). Za nietrafne należy uznać, stanowisko skarżącego, który kwestionuje poprawność wykładni art. 37 ust. 4 polegającą na ustaleniu, że do dochodzenia publicznoprawnego roszczenia z art. 36 ust. 4 należy stosować reguły z art. 37 ust. 3 ustawy . Jak wynika z literalnego brzmienia art. 37 ust. 4, który stanowi, że do opłat o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis art. 37 ust. 3 ustawy, roszczenie o zapłatę renty planistycznej można zgłaszać w terminie 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany. Ustawodawca nie wskazał na konieczność wydania decyzji ustalającej wymiar renty planistycznej, ale wskazał, że wystarczy, aby przed upływem 5-letniego okresu liczonego od dnia wejścia uchwały o miejscowym planie lub jego zmianie zostało zgłoszone przedmiotowe roszczenie. Ponieważ w przypadku dochodzenia przez właściciela nieruchomości, której wartości uległa obniżeniu (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy) wystarczy gdy roszczenie z tego tytułu zostanie zgłoszone (w stosunku do gminy) to stosując regulację zawartą w art. 37 ust. 3 ustawy odpowiednio do opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości należy również przyjąć, że wystarczy zgłoszenie takiego roszczenia przez gminę. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie ogólnego postępowania administracyjnym za zgłoszenie roszczenia o zapłatę - w braku odmiennej regulacji - należy uznać samo wszczęcie postępowania administracyjnego, skierowanego na dochodzenie przedmiotowej opłaty (renty planistycznej). Oznacza to, że dla zachowania 5 letniego terminu niezbędne ale zarazem wystarczające będzie wszczęcie postępowania administracyjnego przed jego upływem, stanowiące w tym przypadku odpowiednik zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy. Pogląd taki znajduje poparcie w doktrynie ( Z. Niewidomości (red. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. C.H. Beck2005 s. 292). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić że w niniejszej sprawie organ I instancji zachował wymagany termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu przedmiotowej renty planistycznej wobec skarżącego. W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.