II SA/Kr 276/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2019r. sprawy ze sprzeciwu K. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia 24 stycznia 2019r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sprzeciw oddala. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony) Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr 1475/6740.1/2018, znak: AU-01-2.6740.1.2317.2017.KFI, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. Sp. z o.o., ul. L. , [...], dla inwestycji pod nazwą: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z retencyjnym zbiornikiem kanałowym, kanalizacją sanitarną wewnętrzną na zewnątrz budynku, oświetleniem zewnętrznym, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., C.O., wentylacją mechaniczną, elektryczną, teletechniczną, wielostanowiskowym garażem podziemnym oraz wewnętrzną obsługą komunikacyjną na działce nr [...], [...] obr[...] P. oraz podniesienie klasy odporności pożarowej budynku na części działki nr [...] obr[...] w K. ul. D. – B.. W ustawowym terminie od powyższej decyzji zostały wniesione odwołania, w których zarzucono organowi I instancji zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji pozbawionej połączenia z drogą publiczną, o projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie do celów projektowych, która zawiera nieprawdziwe informacje dotyczące przebiegu ciepłociągu, w którym zaprojektowano ilość miejsc postojowych nieadekwatną do ilości planowanych lokali mieszkalnych, projektowany budynek jest zwieńczony dachem o geometrii niedostosowanej do sąsiedniej zabudowy oraz o nieprawidłowej wysokości. Ponadto zarzucono zawężenie kręgu stron postępowania i naruszono prawo dostępu stron do materiału dowodowego w trakcie postępowania. Na skutek wniesionych odwołań Wojewoda Małopolski realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego na nowo ponownie rozpoznał sprawę administracyjną w jej całokształcie, badając projekt budowlany między innymi na postawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. l ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania dziatki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. l pkt l b, zaświadczenia oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w powyższym zakresie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Pb). Wojewoda wskazał, iż z akt sprawy wynika, że organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości postanowieniem z 15 listopada 2017 r. (termin ich usunięcia był prolongowany do 29 czerwca 2018 r.). W postanowieniu tym wskazano również nieprawidłowości projektu budowlanego w stosunku do ustaleń uchwały nr CXIII/1156/06 Rady Miasta K. z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. " (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego 2006.559.3534), która obowiązuje w terenie, w którym znajdują się działki nr [...], [...] obr. [...], objęte planowaną inwestycją, Działki leżą w obrębie jednostki strukturalnej miejscowego planu o symbolu A19.MU - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 15 listopada 2017 r. wezwał nadto inwestora do wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z § 35 ust. 5 pkt 1 lit. f i g m.p.z.p., czyli odnośnie nakazu kontynuacji geometrii dachów sąsiadującej zabudowy (kąta nachylenia, wysokości i kierunku głównej kalenicy, układu połaci dachowych), oraz nakazu utworzenia wnętrza kwartału z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną z elementami małej architektury. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ wyjaśnił, że po uzupełnieniach projektu budowlanego nie stwierdzono jego rozbieżności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wojewoda stwierdził, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji pominięto inne nakazy określone w przywołanym przepisie miejscowego planu, bowiem § 35 ust. 5 pkt l lit. a i d m.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku działki budowlanej usytuowanej narożnie w stosunku do planowanych nowych ulic, nałożony jest obowiązek pierzejowego usytuowania budynku w stosunku do działek drogowych, jak również przy granicy w stosunku do sąsiednich działek budowlanych. Z części graficznej projektu zagospodarowania terenu (k. 96, t. I projektu budowlanego) wynika, że projektowany budynek wielorodzinny na działce nr [...] jest usytuowany w odległości 11,80 m od drogi planowanej na działce nr [...], przebiegającej na północny wschód od działki objętej planowaną inwestycją, - 4,20 m od południowozachodniej, sąsiedniej działki budowlanej nr [...], - 4,50 m od południowowschodniej działki sąsiedniej nr [...]. Odległości te są niezgodne z cytowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie wojewody, przesądza to o stwierdzeniu niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Wada projektu budowlanego dotycząca zgodności usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej z przepisami prawa miejscowego powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę dla omawianej inwestycji. Prezydent Miasta Krakowa nie wezwał inwestora do usunięcia wskazanych niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wojewoda stwierdził wadliwość w tym zakresie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 15 listopada 2017 r., która nie została skorygowana w trakcie postępowania pierwszo-instancyjnego, wobec czego postępowanie organu I instancji poprzedzające wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad procedury i wymogów art. 35 Pb. W pozostałym zakresie Wojewoda nie stwierdził niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa. W odniesieniu do stwierdzonych uchybień projektowych wojewoda zauważył, iż mogłyby one skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jednak z uwagi na stwierdzenie, że istnieje możliwość doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami planu, Wojewoda Małopolski nie orzekł co do istoty sprawy, lecz decyzją z dnia 24 stycznia 2019 roku, znak: WI-I.7840.5.132.2018.KL uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr 1475/6740.1/2018, znak: AU-01-2.6740.1.2317.2017.KFI i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego złożył K. M. działający przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, kiedy organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie w oparciu o materiał dowodowy zalegający w aktach postępowania lub zgromadzony w trybie art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż w przypadku w którym organ odwoławczy stwierdza kategorycznie, iż przedłożony do zatwierdzenia wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winien wydać decyzję merytoryczną o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie uchylać decyzję organu I instancji kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia lub ewentualnie w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego wydać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych powyżej nieprawidłowości w projekcie budowlanym i następnie wydać decyzję merytoryczną. W ocenie skarżącego nie ziściły się przesłanki zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k. p. a. wobec czego zaskarżona decyzja administracyjna winna zostać uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem kryterium zgodności z prawem. Zakres kontroli decyzji organu drugiej instancji uchylającej zaskarżoną decyzją i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji przez Sąd wyznacza art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego sprzeciw nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W doktrynie wskazuje się, iż z uwagi na to, że podjęcie rozstrzygnięcia kasatoryjnego jest wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy przez organ II instancji, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca powołanego przepisu. Może on znaleźć zastosowanie np. w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji albo przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, selektywny bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych (tak m.in. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie..., s. 98, lub B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 729–730). Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, więc od nowa należy ustalić stan faktyczny, jak i prawny, badanej sprawy. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się Wojewoda Małopolski uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność wezwania inwestora do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązku pierzejowego usytuowania budynku w stosunku do działek drogowych, jak również przy granicy w stosunku do sąsiednich działek budowlanych. Wojewoda szczegółowo opisał okoliczności wymagające wyjaśnienia, precyzyjnie je scharakteryzował i podał ich znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela pogląd organu II instancji, iż istnieje możliwość doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę byłoby przedwczesne. Dopiero w razie nieuzupełniania projektu przez inwestora po wezwaniu go przez organ I instancji w sposób zapewniający zgodność projektu z planem zasadne będzie wydanie decyzji odmownej. W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż wskazane braki przedłożonego projektu budowlanego, do których uzupełnienia inwestor nie został wezwany w toku postępowania pierwszo instancyjnego mają istoty wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle zaś art. 35 ust.3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym strona ubiegająca się o pozwolenie na budowę winna mieć możliwość doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany ma być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. "(...) W sytuacji stwierdzenia, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, w pierwszej kolejności należy wezwać inwestora do doprowadzenia tego projektu do zgodności z prawem, w sposób na tyle precyzyjny, aby mógł on zadośćuczynić takiemu wezwaniu. Dopiero, gdy w zakreślonym terminie tego nie uczyni można wydać decyzję odmowną na podstawie art. 35 ust. 3 p.b.. Odmowa bez wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tego przepisu jest równoznaczna z jego naruszeniem" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2019 r. II OSK 2321/18, LEX nr 2636080). Powyższe argumenty świadczą o zasadności wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut sprzeciwu skoncentrowany wokół wykazania braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw należało oddalić.