II SA/Kr 2767/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (Spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant: Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w z dnia 13 października 2003r. Nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 13 października 2003 r [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2002 r Nr [...] , którą - po wznowieniu postępowania - orzeczono o ; uchyleniu decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] 2002 r znak [...] w sprawie użytków i klas działek [...] i [...] w [...] , oraz o odmowie zmiany użytków i klas działek [...] i [...] w [...] .W podstawie prawnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa , art. 7 "b" lub 2 pkt 2 oraz art.20 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm. ) , art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r o lasach ( tj. Dz.U. z 2000 r Nr 56 , poz. 679 z późn.zm. ) oraz Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454). Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wnioskiem z [...]. 2000 r A. S. wystąpił do Starostwa Powiatowego o dokonanie zmian o ewidencji gruntów przez aktualizację użytków i klas gruntów w zakresie działek [...] i [...] w [...] i wskazując , że zgodnie ze stanem faktycznym są użytkowane jako pastwisko i winny być zaliczone do użytku gruntowego o tym charakterze . Decyzją z dnia [...] 2002 r Nr [...] W Starosta orzekł o zmianie użytków i klas działek [...] i [...] w miejsce użytku określonego jako las klasy IV o symbolu "L," na pastwisko klasy V o symbolu "P" , zgodnie z operatem klasyfikacyjnym sporządzonym przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych . Pismami z dnia [...]. 2002 r i [...]. 2002 r Lasy Państwowe -Nadleśnictwo , zawiadomiły o prowadzeniu postępowania w sprawie nielegalnego wyrębu i wylesienia działek [...] i [...] własności A.S. , oraz o wydanej [...].2002 r decyzji nakazującej A. S. zalesienie działek. W związku z powyższym Starosta postanowieniem z dnia [...] 2002 r wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] 2002 r. Niezależnie od wznowienia postępowania ( wszczęcia postępowania co do przyczyn wznowienia ) , tym samym postanowieniem z dnia [...].2002 r Starosta na podstawie art.152 § 1 kpa wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] 2002 r. W tym przedmiocie toczy się odrębne postępowanie ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2002 r, utrzymujące w mocy postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Starosta , po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia , na podstawie art.145 § 1 pkt 5 i 151 § 1 pkt 2 kpa , decyzją z dnia [...] 2003 uchylił własną decyzję z dnia [...] 2002 r i orzekł o odmowie zmiany użytków i klas działek [...] i [...] w [...]. Za podstawę swego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął ustalenia , że działki [...] i [...] w okresie założenia operatu nowej ewidencji gruntów wsi stanowiły użytek leśny co wynika m.in. z zapisu dokonanego w uproszczonym planie urządzenia lasu sporządzonym na okres od " [...]. 1997 do [...]. 2006 " .Wydana w [...].1985 r decyzja ówczesnego Urzędu Miasta i Gminy ustalająca użytki i klasy całych działek [...] i [...] jako las klasy IV , " L " była zgodna ze stanem faktycznym. Organ przyjął , że nie da się jednoznacznie ustalić , kiedy nastąpiło wylesienie przedmiotowego terenu stwierdzone m.in. w drodze wizji z dnia [...]. 2002 r. Wskazując przepis art. 20 ust.. 3 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , według którego ewidencję gruntów w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach , zajął jednak stanowisko , że zmiana użytku leśnego na inny użytek , jest dopuszczalna tylko na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 13 ust.2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r o lasach , a wnoszący o dokonanie zmiany ewidencji A.S., takiej decyzji nie uzyskał , co uzasadniało po wznowieniu postępowania - powrót do stanu ewidencji sprzed decyzji Starosty z 30 lipca 2002 r. W odwołaniu od tej decyzji A.S. zarzucał naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i 151 § 1 pkt 2 kpa ustawy , przez przyjęcie , że istnieją przyczyny do wznowienia postępowania i podnosił , że już we wniosku wskazywał, że nabyte w 2000 r działki zakwalifikowane jako las , użytkowane są rolniczo jako pastwisko, co potwierdził swoim oświadczeniem poprzedni właściciel. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , na podstawie materiału zebranego przed organem I instancji poczynił ustalenia dalsze, b. szczegółowe. Nawiązując do rozprawy przeprowadzonej w dniu [...].2003 r ustalono , że teren o łącznej powierzchni [...] ha , na którym znajdują się działki [...] i [...] o łącznej pow[...] ha leży w oddziale 30 - Lasów Państwowych Nadleśnictwo z drzewostanem dębowo -bukowo-sosnowym , a notatką służbową z [...] 2002 r stwierdzono jego samowolne wylesienie. Decyzja Starosty z [...].2002 r wydana była w oparciu o operat klasyfikacyjny obrazujący stan gruntu w dniu badania tj [...]. 2002 r , a więc po wylesieniu. Wskazano , iż Starosta rozpatrując wniosek o zmianę użytku leśnego na inny winien w pierwszej kolejności ustalić czy zmiana użytku leśnego jest zgodna z przepisami ustawy o lasach a to stosownie do art. 20 ust.3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazując na obowiązujące w dacie wydania decyzji brzmienie przepisu art. 12 ust.2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r o lasach , podkreślono , że decyzję w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa wydaje wojewoda ( poprzednio starosta ) i , że decyzji takiej odwołujący się nie uzyskał , a zatem wydanie decyzji z dnia [...].2002 r było przedwczesne. Te okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniały po wznowieniu postępowania uchylenie decyzją Starosty z dnia [...] 2003 r , decyzji tego organu z dnia [...] 2002 r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją Starosty z dnia [...] 2002 r wniósł A. S. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i 151 § 1 pkt 2 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie .Uzasadniając skargę wskazano , iż okoliczność , że działki [...] , [...] , zakwalifikowane jako las są użytkowane rolnictwo , była znana organowi - Staroście jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] 2002 r i nie jest to okoliczność nowa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Podkreślono , że ostatecznie po wznowieniu postępowania , organy nie ustaliły , kto i kiedy dokonał wylesienia działek i nie podważono oświadczenia poprzedniego właściciela L. K. , że sprzedał działki użytkowane rolniczo. Zarzucono , iż za nową okoliczność organy uznają w istocie ujawnienie , że wydając decyzję z dnia [...] 2002 r Starosta nie znał i nie zastosował przepisów ustawy o lasach. Okoliczność , że wnioskodawca nie posiadał wydanej w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 28 .09. 1991 r o lasach zgody na zmianę lasu na użytek rolny , nie może być zdaniem skarżącego utożsamiana z podstawą do wznowienia postępowania , gdyż nikt nie żądał od wnioskodawcy wykazania się taką zgodą jako warunkującą wydanie decyzji z [...]. 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi , podniesiono , że jako nową nieznana organowi w chwili wydania decyzji z dnia [...] 2002 r okoliczność , należało potraktować , wpłynięcie w dniu [...] 2002 r do Starostwa Powiatowego w informacji od Nadleśnictwa Lasów Powiatowych o ujawnieniu nielegalnego wyrębu i wylesienia m.in. działek [...] i [...] i wszczęciu postępowania administracyjnego w celu ponownego zalesienia. Zdaniem organu ta okoliczność stanowiła przesłankę wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. a w toku postępowania wyjaśniającego podstawy wznowienia ustalono , że skarżący nie uzyskał zgodny na zamianę lasu na użytek rolny. Powołano wyrok NSA (sygn.I S.A./Lu 19/98 ) , w myśl którego przy wznowieniu postępowania , nie jest istotne , czy ujawnione okoliczności nowe nie były znane organowi prowadzeniu postępowania pierwotne w wyniku zaniedbań czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia jest jedynie , by nowa okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy i istniała w dniu wydania decyzji , a nie była znana organowi , który ją wydał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153 , poz. 1271 z późn.zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Skarga nie jest uzasadniona , gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji opartą na przepisie art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa.Oznacza to , iż organ odwoławczy akceptował ustalenia i stanowisko prawne organu I instancji co do przyczyn wznowienia i przesłanek merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa przewiduje , że organ właściwy do przeprowadzenia postępowania określonego art. 149 § 2 kpa , a więc co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty , wydaje decyzję uchylającą dotychczasową decyzję , gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Za podstawę wznowieniu ustaloną w wyniku przeprowadzonego postępowania wskazały organy przepis art.145 § 1 pkt 5 kpa , przyjmujący za przesłanką wznowieniu wyjście na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji , i nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ II instancji wskazał , iż wydanie decyzji Starosty z dnia [...] 2002 r w postępowaniu , którego dotyczyło wznowienie postępowania , było przedwczesne , gdyż nie zostało poprzedzone ustaleniem , czy zachodzą przesłanki do zmiany lasu na użytek rolny w trybie przepisów ustawy z 28 września 1991 r o lasach. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2002.03. 06 III RN 75/01 ( OSNP 2002 /U/401 ) podkreślił, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 5 kpa następuje nie tylko z uwagi na ujawnienie nowych dowodów , ale także nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy , istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który ją wydał. Do okoliczności faktycznych należy także okoliczność istnienia lub nieistnienia decyzji administracyjnej , która sama w sobie nie stanowi podstawy do wydania w oparciu o nią decyzji innej (w rozumieniu art.145 § 1 pkt 8 ), lecz której istnienie lub brak wchodzi w sferę stanu faktycznego. Z przepisów art.3 ust. 1 lit a oraz art.14 ust.3 ustawy z dnia 28 września 1991r o lasach ( obecnie tj. Dz.U. z 2005 r Nr 45 , poz. 435 z późn.zm. ) jej brzmieniu w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego w dniu [...] 2002 r wynikało , że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej [...] ha pokrytej roślinnością leśną ( uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony , ale zarazem przeznaczony do produkcji leśnej , a przeznaczenie to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Samo zatem pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie odbiera mu charakteru lasu w rozumieniu ustawy. Tylko zaś ta okoliczność - brak drzewostanu - była podstawą faktyczną decyzji z [...] 2002 r. Stosownie do przepisu art.13 ust.2 i ust.3 pkt 2 lita ustawy o lasach w brzmieniu z daty podjęcia decyzji z 30 lipca 2002 r - zmiana lasu na użytek rolny była dopuszczalna ) ( i jest nadal ) w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów , a decyzję o zmianie lasu na użytek rolny w stosunku do lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa i o powierzchni do [...] ha wydawał na wniosek właściciela lasu wówczas starosta. Wylesiony , ale przeznaczony do produkcji leśnej grunt , stanowił zatem nadal las w rozumieniu ustawy o lasach jeżeli to wylesienie nie było związane z decyzją o zmianie lasu na użytek rolny. Istnienie lub brak takiej decyzji wchodziło w zakres okoliczności faktycznych , istotnych dla ustalenia czy dany grunt ma charakter lub nie ma charakteru lasu. Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i gleboznawczą klasyfikację gruntów ( art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ) tj. Dz. U. Z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm. ), w części dotyczącej ewidencji lasów , obowiązany jest stosownie do przepisu art.20 ust.3 a powołanej ustawy , prowadzić jaz uwzględnieniem przepisów o lasach. W skład zatem okoliczności faktycznych , które winny być brane pod uwagę przed wydaniem decyzji z [...] 2002 r wchodziło nie tylko ustalenie stanu gruntu , ale także ustalenie , czy stanowi on nadal las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach , przy wynikającej z dotychczasowej ewidencji okoliczności , że działki były leśne. Wydanie zatem decyzji [...] 2002 r przez Starostę było istotnie-jak to ustalił - organ odwoławczy w obecnej sprawie przedwczesne , bez poczynienia wszystkich niezbędnych do załatwienia sprawy ustaleń Jednakże należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 1999.02.101 S.A./Lu 19/98(LexNr 38139), że warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest by mająca istotne znaczenie dla sprawy okoliczności istniała w dniu wydania decyzji i nie była znana organowi , który wydał decyzję , nie ma zaś znaczenia czy brak wiedzy o istnieniu tej okoliczności wynikał z zaniedbania organu czy innych powodów. Z tych przyczyn należy przyjąć za zgodne z prawem stanowisko zaskarżonej decyzji , że zaistniała przewidziana art.145 § 1 pkt 5 kpa przesłanka do wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji merytorycznej. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm.).