II SA/Kr 2769/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K.M. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy skargę oddala Decyzją z dnia [...].10.1999 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. o z dnia [...] sierpnia 1991 (znak: [...]) orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-S. z dn. [...].12.1980 r., (znak: [...]) dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. S. w K. i o odszkodowaniu - działając na podstawie art. 156 § l pkt l k.p.a w związku z art.156 §.2 k.p.a oraz art. 158 § l i 2 k.p.a stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji w części, w której odnosi się ona do 11/12 części nieruchomości przy ul. S. stanowiącej współwłasność J.C. ( 8/12), W.K. (2/12) oraz J.D. (1/12) a w pozostałej części, odnoszącej się do 1/12 części nieruchomości zbytej przez J.D. na rzecz W.M., stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § l pkt l kpa i w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Pismem z dnia 29.11.1999r., będący stroną postępowania Prezydent Miasta K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej co dopiero opisaną decyzją z dnia [...].10.1999r. (znak: [...]). Następnie tenże Prezydent pismem z dnia 23.11.1999 r., cofnął swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym decyzją z dnia [...] września 2003 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na zasadzie art. 137 k.p.a. i art. 105 § l k.p.a. w zw. z art. 138 § l pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 §3 k.p.a. -umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.1999 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 137 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., strona może cofnąć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. "Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Ponieważ cofnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje bezprzedmiotowość postępowania w tym przedmiocie, a w niniejszej sprawie - jak wskazuje analiza akt - cofnięcie złożonego wniosku Gminy K. nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny... ". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli K.M. i M.M. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zarzucili, że narusza ona przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 137 zd. drugie w związku z art. 127 § 3 art. 156 § 2 k. p. a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym uwzględnienie cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Gminę K. w sytuacji, w której cofnięcie to prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, jak również interes społeczny, 2. art. 7 i 77 k. p. a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności miarodajnych dla oceny cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że: a. w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego cofnięcie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k p a) nie prowadzi automatycznie do umorzenia postępowania odwoławczego bo organ winien rozważyć, czy cofnięcie odwołania nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W przypadku stwierdzenia takich przesłanek o odmowie cofnięcia środka odwoławczego organ rozstrzyga postanowieniem, b. według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie (a więc zaskarżonej decyzji - w dniu [...] września 2003 roku) wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. a mianowicie upływ dziesięciu lat od doręczenia (ogłoszenia) decyzji. Decyzja Kolegium Odwoławczego była decyzją ostateczną już w dniu [...] października 1991 roku, o czym świadczy odpis zaświadczenia Kolegium Odwoławczego znajdującego się w aktach sprawy. Zatem najpóźniej od tej daty rozpoczął się bieg dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Wobec wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, organ powinien był uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 1999 i roku ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia l sierpnia 1991 roku z naruszeniem prawa, stosownie do brzmienia art. 156 § 2 k pa. c. niezależnie od tego, iż uwzględnienie cofnięcia wniosku Gminy K. doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, niezastosowanie instrumentu kontroli z art. 137 zdanie drugie kpa skutkuje, zdaniem skarżących naruszeniem interesu społecznego. Decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym z dnia [....] sierpnia 1999 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć o przejęciu na rzecz Państwa prawa własności poprzedników prawnych skarżących co do meritum została oparta na uzasadnionych podstawach faktycznych i prawnych. Stwierdzenie nieważności tej decyzji było następstwem przyjęcia naruszenia przepisów o właściwości. Skarżący podkreślają, że przestrzeganie przepisów o właściwości jest obowiązkiem ciążącym na organach administracji publicznej. Zarówno te uchybienia, jak również będąca jego następstwem długotrwałość postępowania rażąco podważa zaufanie do organów stosowania prawa, a nawet do całego porządku prawnego. Troje z uczestników postępowania zmarło, a skarżący reprezentują już drugie i trzecie pokolenie zainteresowanych w stosunku do osób, które zainicjowały postępowanie w sprawie. Błędy popełniane przez organy orzekające powodują przedłużanie się postępowania i przenoszenie ciężaru na kwestie pochodne w stosunku do pierwotnego wniosku o stwierdzenie nieważności. Utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji spowoduje, że po upływie ponad dziesięciu lat w dalszym ciągu pozostanie bez rozpoznania wniosek stron o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu własności na rzecz Państwa. W takiej sytuacji skarżącym pozostanie podejmowanie całej procedury dotyczącej stwierdzenia nieważności od początku. d. zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygające sprawę w trybie art. 127 § 3 k p a nie mogłoby utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepis art. 139 k. p. a. Powołany przepis wyraża zasadę niedopuszczalności orzekania na niekorzyść odwołującej strony (zakaz reformationis in peius), tym niemniej jego zastosowanie jest wyłączone, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżona decyzja, jak wykazano wyżej, została wydana z obrazą art. 137 i art. 156 §2 kpa, e. zarzut skarżących sprowadza się nie tylko do zaniechania zastosowania kompetencji wynikającej z art. 137 zdanie drugie kpa. Skarżący zarzucają, że organ w ogóle nie rozważył, czy są warunki do zastosowania tego środka prawnego (nieuwzględnienia cofnięcia odwołania). Jeżeli zgodnie z art. 137 zdanie drugie kpa organ jest obowiązany do rozważenia, czy uwzględnienie cofnięcia odwołania nie prowadzi do naruszenia prawa lub interesu publicznego, to powinien w tym celu i w tym zakresie, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nadto wyjaśnić stan faktyczny. Brak stosownego rozstrzygnięcia (postanowienia o odmowie uwzględnienia cofnięcia wniosku), a nadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji każą przyjąć, że organ nie dopełnił wymogów z art. 7 i art. 77 k. p. a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że nie jest uprawnione do "automatycznego" uwzględniania wniosku cofającego odwołanie. Niemniej wycofanie jedynego w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że organ odwoławczy nie prowadzi w II instancji merytorycznego postępowania w sprawie. Niesłusznie zatem skarżący traktowali orzekanie w trybie art. 137 k.p.a. jako orzekanie merytoryczne w sprawie. Cofnięcie jedynego wniosku powoduje "kontrolę" ukierunkowaną wyłącznie na ustalenie, czy owo cofnięcie nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Brak stwierdzenia tych przesłanek musiał skutkować umorzeniem postępowania. Mając to na uwadze, za chybiony należało uznać zarzut, że orzekając po upływie 10 lat od wydania w dniu 29 października 1991 r. zaświadczenia o ostateczności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r., należało ustalić negatywną przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a. Niesłuszny był także zarzut naruszenia interesu społecznego, choć postępowanie nie zakończyło się w czasie jakiego oczekiwali skarżący. Jednakże trwająca w czasie działalność organów w sprawie podyktowana była skomplikowaniem materii oraz jej przedmiotem. Organ zarzucił, że skarżący mimo kwestionowania legalności decyzji z dnia [...] października 1999 r. nie korzystali z środków prawnych służących jej wzruszeniu, nie złożyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe, nietrafny był zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., a w związku z tym niezasadne były wywody dotyczące art. 139 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. organ stwierdził, że istotnie należało szerzej uzasadnić zaskarżoną decyzję. Jednakże ocena organu nie była aprioryczna. Poprzedzało ją bowiem stwierdzenie, że możliwość umorzenia postępowania zaistniała na skutek ustalenia, iż cofnięcie wniosku nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Podstawowy zarzut skargi (szczegółowo i klarownie wyjaśniony na rozprawie w dniu 24.01.2007 r.), sprowadza się do twierdzenia, że naruszenie art. 156 § 2 kpa w związku z art. 137 kpa ma polegać na tym, że upływ 10 letniego terminu należy liczyć od dania wydania decyzji z dnia [...].08.1991 r., a nie decyzji z dnia [...].10.1999r., która dla oceny upływu terminu wykluczającego możliwość stwierdzenia nieważności jest bez znaczenia, bowiem w dniu 20.11.1999r. będący stroną postępowania Prezydent Miasta K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzekanie w tym przedmiocie się nie skończyło i w dalszym ciągu jako punkt odniesienia rozpoczęcia biegu terminu należy liczyć decyzję z dnia [...].08.1991 r. Zasada dewolutywności powoduje, że decyzja z dnia [...].10.1999 r. nie odnosi żadnego skutku, bowiem całą sprawa zostaje przeniesiona do organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji wydając decyzję o umorzeniu postępowania w 2003 r., uchybiony został termin 10 letni. Zdaniem skarżących cofnięcie odwołania nie zwalnia organu od merytorycznej kontroli zapadłej decyzji. W tej sytuacji, gdyby organ dokonał merytorycznej kontroli decyzji stwierdziłby, że upłynął 10 letni termin. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że nawet podzielając powyższy tok rozumowania, nie można pominąć faktu, że z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania, postanowieniem z dnia [...].05.2001 r. postępowanie zawieszono z urzędu k.333). Zgodnie z treścią art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W pisemnej skardze twierdzi się, że decyzja z dnia [...].08.1991 r., ostateczną stała się w dniu 29.10.1991 roku, o czym ma świadczyć odpis zaświadczenia Kolegium Odwoławczego znajdujący się w aktach sprawy. Zatem najpóźniej od tej daty rozpoczął się bieg dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa a skoro tak, to termin o którym mowa w tym przepisie, upływał z dniem 29.10.2001 r. Tymczasem postępowanie w sprawie zawieszone zostało postanowieniem z dnia 29.05.2001 r., a więc przed upływem tego terminu. Zawieszenie postępowania spowodowało wstrzymanie biegu terminu z art. 156 § 2 kpa. Na marginesie można zwrócić uwagę, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu skargi jakoby samo wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie) powodowało konieczność merytorycznej jego oceny w sposób przedstawiony w skardze. Otóż w pierwszym rzędzie organ II instancji obowiązany jest sprawdzić wymogi formalne skargi (zachowanie terminu, czy skarga pochodzi od strony postępowania) i w razie stwierdzenia ich zaistnienia orzec na podstawie art. 134 kpa. Gdy zostanie stwierdzone, że zachowane zostały wymogi formalne, wtedy dopiero organ II instancji może przystąpić do rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie). Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie) jest dyspozytywnym (zależnym od woli strony) środkiem zaskarżenia; Zaskarżająca strona decyduje więc o jego podtrzymaniu lub cofnięciu. Gdy go cofa zgodnie z treścią art. 137 kpa obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy cofnięcie nie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Redakcja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że chodzi o stan faktyczny i prawny decyzji z daty jej wydania a nie z daty kiedy organ będzie podejmował decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Cytowany przepis wyraźnie stanowi, że organ II instancji ma sprawdzić czy zaskarżona decyzja (a więc istniejąca decyzja, wszak skuteczne wniesienie odwołania nie powoduje, że decyzja organu I instancji przestaje istnieć) nie narusza prawa lub interesu społecznego. Nie można podzielić także dalszych zarzutów skargi a w szczególności odnoszących się do naruszenia art. 7 i 77 oraz 139 kpa. Otóż okoliczności "miarodajne dla oceny cofnięcia wniosku" zostały wyjaśnione o czym wyżej była mowa. Można by się ewentualnie zastanawiać nad naruszeniem przez organ przepisu art. 107 § 3 kpa ale przyjmując nawet, że naruszenia to nastąpiło to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § l pkt. l p.o.p.s.a). Zarzut naruszenia art. 139 kpa (zakaz reformationis in peius), nie jest do końca zrozumiały, wszak to nie skarżący byli wnioskodawcami o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, naruszała prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a, należało orzec jak w sentencji.