II SA/Kr 277/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998 r. z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania S.B. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] w sprawie przyznania zasiłku okresowego w kwocie 100 zł na okres od dnia 1 września 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji S.B. podniósł, że przyznana kwota zasiłku okresowego nie pozwoli mu na zaspokojenie niezbędnej potrzeby, jaką jest zakup lekarstw i wniósł o przyznanie mu zasiłku w wyższej, realnej kwocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż S.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jego jedynym źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w kwocie 586, 44 zł. Z renty potrącane są alimenty w kwocie 160 zł, a zatem do dyspozycji zainteresowanego pozostaje kwota 358,29 zł. Z uwagi na zły stan zdrowia S.B. pozostaje w stałym leczeniu i znaczną część dochodu przeznacza na zakup niezbędnych lekarstw. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, a w szczególności ze względu na: 1) długotrwałą chorobę, 2) niepełnosprawność, 3) brak możliwości zatrudnienia, 4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Kolegium podniosło, że S.B. spełnia wskazane wyżej ustawowo określone kryteria, a więc ma prawo ubiegania się o przyznanie mu zasiłku okresowego z pomocy społecznej. Podkreślono jednocześnie, że z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym lecz uznaniowym co oznacza, że organ może świadczenie to przyznać przy spełnieniu określonych kryteriów, nie jest natomiast do tego zobowiązany. Zasiłek okresowy jest zatem przyznawany również stosownie do posiadanych przez organ pomocy społecznej możliwości, a wysokość tego zasiłku określona jest w art. 31 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę. Organ odwoławczy stwierdził, że kryterium dochodowe dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 461 zł Różnica zatem pomiędzy tym kryterium, a dochodem osiąganym przez S.B. wynosi 102,71 zł i jest to zarazem maksymalna wysokość zasiłku okresowego, jaką wnioskodawca mógłby otrzymać. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie S.B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc, iż organ odwoławczy błędnie ustalił dochód skarżącego. S.B. podnosi, że organy administracji nie uwzględniły, iż od otrzymywanej przez niego renty inwalidzkiej potrącane są alimenty nie tylko bieżące, ale i zaległe, a w związku z tym do dyspozycji wnioskodawcy pozostaje kwota 204,2 zł, a nie kwota 358,29 zł, którą ustaliły organy wydające decyzje w sprawie. W związku z tym w ocenie skarżącego kwota przyznanego zasiłku okresowego powinna być większa i wynosić około 200 zł. S.B. podniósł też, że organy administracji pominęły okoliczność zadłużenia wnioskodawcy na kwotę 2000 zł w Banku Spółdzielczym w L. oraz zalegania przez niego z opłatami za czynsz od czerwca 2002 r. Skarżący podkreślił także, że w poprzedniej decyzji Kolegium "dotyczącej maja 2002 r." Kolegium inaczej niż na gruncie niniejszej sprawy obliczyło dochód skarżącego. Skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją je uzasadniającą i wniósł o oddalenie skargi. Kolegium podniosło, że podstawą przyznania S.B. zasiłku okresowego była długotrwała choroba oraz dochód, który nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem do dochodu nie wlicza się kwot alimentów płaconych na rzecz innych osób. S.B. ma zasądzone alimenty na dwójkę dzieci w kwocie 160 zł miesięcznie i taka kwota nie podlega wliczeniu do dochodu zgodnie z w/w przepisem. Kolegium wyjaśniło, że rzeczywiście pełna kwota potrąceń dokonywanych z renty S.B. wynosi 313,33 zł, a w skład tych potrąceń wchodzą bieżące alimenty w wysokości 160 zł oraz zadłużenie wraz z odsetkami i kosztami postępowania komorniczego. Jednakże w myśl cyt. art. 2a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej od dochodu można odliczyć jedynie kwotę bieżących alimentów, nie ma natomiast podstaw do odliczania zadłużenia w Funduszu Alimentacyjnym oraz należnych odsetek wraz z kosztami komorniczymi. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem uzyskiwanym przez S.B. wynosi zatem 102, 71 zł, a więc przyznany zasiłek - będący świadczeniem uznaniowym - w kwocie 100 zł miesięcznie jest zgodny z w/w przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi S.B. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również -wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia ani aktualna sytuacja faktyczna skarżącej i jej rodziny, ani aktualny stan prawny w zakresie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] września 2002 r., znak: [....] w sprawie przyznania zasiłku okresowego w kwocie 100 zł na okres od dnia 1 września 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Prawidłowość działania organów administracji w innej sprawie administracyjnej nie podlega zatem kontroli w ramach niniejszego postępowania, stąd też podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w innej decyzji Kolegium "dotyczącej maja 2002 r." Kolegium inaczej niż na gruncie niniejszej sprawy obliczyło dochód skarżącego, nie może mieć znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt: [...]. Skarga - złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania wnioskowanego przez skarżącego zasiłku okresowego (adnotacja w wywiadzie środowiskowym - k. 10), tj. zasiłku, o którym stanowi art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. z 414 ze zm.). Przepis art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej reguluje granice wysokości zasiłku okresowego stanowiąc, że zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę. Z akt sprawy (treść wywiadu środowiskowego) wynika, że S.B. jest osobą samotnie gospodarującą. Kryterium dochodowe na osobę samotnie gospodarującą - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, przy uwzględnieniu Obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji, kwot dochodu po waloryzacji i wysokości świadczeń pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalania wysokości niektórych świadczeń pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2002 r. - wynosiło 461 zł. Przez dochód rodziny - zgodnie z definicją zawartą w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - należy rozumieć sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego; w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu, potwierdzonym przez urząd skarbowy; nie stanowią dochodu składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie zdrowotne płacone przez ośrodki pomocy społecznej, Mając na uwadze treść art. 2a ust. 1 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym dochód na osobę w rodzinie oznacza dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w tej rodzinie oraz okoliczność, że wnioskodawca jest osobą samotnie zamieszkującą i gospodarującą, dochód S.B. podlegał ustaleniu według zasad określonych w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracyjne obydwu instancji przyjęły, że dochód wnioskodawcy wynosi 358,29 zł. Organ pierwszej instancji swojego stanowiska nie uzasadnił, natomiast organ odwoławczy przyjął, że jedynym źródłem utrzymania wnioskodawcy jest renta inwalidzka w kwocie 586, 44 zł. Z renty potrącane są alimenty w kwocie 160 zł, a zatem do dyspozycji zainteresowanego pozostaje kwota 358,29 zł. Tymczasem dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń tylko w zakresie wysokości świadczenia rentowego z ZUS (odcinek renty - k. 2, pismo Kierownika Referatu ZUS Oddziału w N. Inspektoratu w L. z dnia 9 sierpnia 2002 r. - k. 5). Z dokumentacji tej wynika, że renta S.B. wynosi 586,44 zł. Dokumentacja ta nie pozwala natomiast na ustalenie wysokości alimentów świadczonych przez wnioskodawcę. Jedynym dokumentem potwierdzającym fakt płacenia przez wnioskodawcę alimentów jest pismo Kierownika Referatu ZUS Oddziału w N. Inspektoratu w L. z dnia 9 sierpnia 2002 r., z którego to pisma wynika, że z renty S.B. potrącana jest kwota 313,33 zł z tytułu "alimentów wzgl. kosztów sądowych". Na tej podstawie nie jest możliwe ustalenie, jaką kwotę stanowią alimenty, a jaką kwotę koszty sądowe i komornicze. Odliczeniu od dochodów podlega wyłącznie kwot wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, a zatem ustalenie rzeczywistej kwoty alimentów jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ drugiej instancji przyjął, że kwota alimentów stanowi 160 zł, jednakże ustalenie to nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Należy także podkreślić, że organy administracji obydwu instancji nie dokonały żadnej wykładni ustawowego określenia "kwota wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób". Dopiero w odpowiedzi na skargę, Kolegium stwierdza, że w myśl art. 2a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej od dochodu można odliczyć jedynie kwotę bieżących alimentów, nie ma natomiast podstaw do odliczania zadłużenia w Funduszu Alimentacyjnym oraz należnych odsetek wraz z kosztami komorniczymi. Niezależnie od tego, że odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako część decyzji administracyjnej, w tym jej uzasadnienia, powyższa konstatacja organu odwoławczego ma charakter arbitralnego stwierdzenia nie popartego żadną argumentacją. Wniosek, że odliczeniu od dochodu podlega wyłącznie kwota bieżących alimentów nie został przez organy administracji w żaden sposób uzasadniony. Podkreślić należy, że sądy administracyjne powołane zostały do kontrolowania administracji publicznej, a nie do zastępowania organów administracji w procesach administrowania. W sytuacji nie dokonania przez organy administracji wykładni przepisów prawa nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości tej wykładni. W takim stanie rzeczy zastąpienie organu administracji i dokonanie przez sąd wiążącej wykładni przepisu miałoby charakter administrowania. Wreszcie wskazać należy, że z wyliczeń organów obydwu instancji wynika, iż różnica między kryterium dochodowym S.B. a jego dochodem wynosi 102,71 zł. Niezależnie od niewyjaśnionej prawidłowości powyższego wyliczenia, organy obydwu instancji nie uzasadniły powodów, dla których zdecydowały się przyznać zasiłek okresowy w kwocie 100 zł, tj. zmniejszając wysokość maksymalnego świadczenia o 2,71 zł. Okoliczność, że ustawodawca wskazał jedynie granice zasiłku okresowego nie oznacza dowolności organów administracji w ustalaniu wysokości tego świadczenia. Powoływanie się na ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej wymaga również przynajmniej uprawdopodobnienia. Powyższe uchybienia organów administracji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji (zawierająca cztery zdania uzasadnienia) zostały wydane z naruszeniem prawa, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] w sprawie przyznania zasiłku okresowego.