II SA/Kr 2772/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi Z. C. i W. C. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. C. i W. C. kwotę [...] zł ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].2001 roku, znak [...] Starosta J. na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543) oraz art. 108 k.p.a. w punkcie pierwszym udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Ł. gmina J. jako działka nr [...] o powierzchni 0.3430 ha i nr [...] o powierzchni 0.0489 ha oraz w punkcie drugim nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, która będzie realizowała cel publiczny jakim jest budowa obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...], wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opisanej w sentencji oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż uzyskanie prawa do gruntu jest warunkiem otrzymania pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...].2001 roku, znak [...] powyższa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem od Z. C. i W. C., którzy następnie złożyli odwołanie do Wojewody. W tej sytuacji, mając na uwadze fakt zagrożenia realizacji celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy miasta Jędrzejowa oraz interes społeczny, organ orzekł jak w sentencji. Na powyższą decyzję odwołanie w terminie wnieśli Z. C. i W. C., zarzucając jej naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 107 § 3 i art. 108 § 1 k.p.a. i domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Autorzy odwołania w uzasadnieniu wskazali, iż decyzja rażąco narusza prawo. Brak w niej wyjaśnienia w sposób klarowny, na czym polega zagrożenie celu publicznego. Wydano decyzję o zajęciu nieruchomości i to z rygorem natychmiastowej wykonalności, jakby od tego zależało uniknięcie katastrofy, a nie wiadomo konkretnie, na czym zagrożenie interesu publicznego ma polegać. Podnieśli, iż sprawa obwodnicy trwa już osiem lat, co jest spowodowane nieudolnością inwestora i podejmowanymi przez niego próbami wyłudzenia od właścicieli terenu pod budowę. Zdaniem Z. C. i W. C., decyzja w wadliwy sposób rozszerzający interpretuje art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje inny stan faktyczny, dopuszczając zajęcie niezwłoczne nieruchomości. Chodzi w nim o uzyskanie władztwa faktycznego, a nie prawnego nad nieruchomością. Tymczasem zaskarżona decyzja ma na celu uzyskanie przez inwestora władztwa prawnego, by uzyskać pozwolenie na budowę. Na podstawie tego przepisu wolno orzec o niezwłocznym zajęciu nieruchomości po wydaniu nieprawomocnej decyzji o wywłaszczeniu tylko wtedy, gdy brak władztwa faktycznego nad tą nieruchomością czyli brak jej posiadania uniemożliwia prowadzenie prac i robót zgodnie z celem, na który została ona przeznaczona. Tymczasem inwestycja jest w stanie dalekim od rozpoczęcia robót budowlanych. W ocenie autorów odwołania, organ naruszył również art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W kolejnych pismach Z. C. i W. C. zarzucili, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało wszczęte w sposób wymagany prawem, nadto organ nie zapewnił im możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie umożliwił im możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszając tym samym art. 64 § 4 k.p.a. Podnieśli także, iż niewłaściwie ustalono podmiot, na rzecz którego została wydana zaskarżona decyzja. Wojewoda decyzją z dnia 5 listopada 2003 roku, znak [...], działając na podstawie art. 122 w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543) w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym i w tym zakresie orzekł o udzieleniu Skarbowi Państwa- Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działającej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Ł., gmina J., jako działki nr [...] o powierzchni 0.3430 ha i nr [...] o powierzchni 0.0489 ha, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ drugiej instancji wskazał, że przesłanki zawarte w art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią w postępowaniu wywłaszczeniowym podstawę do udzielenia przez Starostę zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do norm ogólnych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i uprawnia organ do dokonania odstępstwa od generalnej zasady, iż prawo dysponowania nieruchomością może powstać dopiero po przejściu prawa własności. Zatem zaskarżona decyzja nie przenosi własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ze względu na swój szczególny charakter daje jedynie uprawnienie do dysponowania nieruchomością w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki uzasadniające niezwłoczne zajęcie. Mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania odwoławczego wskazać należy- zdaniem Wojewody, iż w toczącym się postępowaniu nie mogą stanowić przedmiotu badania podniesione w odwołaniu kwestie związane z uzyskaniem prawa do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jako zasadne należy uznać natomiast stanowisko, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości winno nastąpić na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś na rzecz inwestora- Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Z tego względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł o udzieleniu zezwolenia na rzecz Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działającej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Wojewoda uznał je za zasadne w zakresie, w jakim dotyczyły uzasadnienia decyzji, Wskazał, że konieczność objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadania powinna uzasadniać istota prowadzonej inwestycji, która jako inwestycja o charakterze liniowym musi być prowadzona w sposób ciągły i brak rozstrzygnięcia w zakresie niezwłocznego zajęcia działek nr [...] i [...] znacznie opóźni proces inwestycyjny lub nawet uczyni go niemożliwym. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem pierwszej instancji nie naruszyło zasad postępowania administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady przewidzianej w § 1 tego artykułu w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w terminie wnieśli Z. C. i W. C., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez wadliwą interpretację zaistnienia w przedmiotowej sprawie zwłoki, uniemożliwiającej realizację celu publicznego, podczas gdy w sprawie nie zaszły nadzwyczajne okoliczności, obiektywne przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Wskazali, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wydania takiej decyzji konieczne jest ustalenie istnienia wyjątkowych okoliczności, uzasadniających naruszenie prawa własności, a przede wszystkim - obawy popadnięcia w zwłokę oraz gdy przyczyny ewentualnej zwłoki mają charakter obiektywny. Naruszony został również- w ocenie skarżących- przepis art. 122 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 k.p.a., poprzez wadliwe nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Możliwość nadania takiego rygoru musiałaby być bowiem oceniana w oparciu o te same przesłanki, które uzasadniły już wydanie decyzji. Z. C. i W. C. zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez brak postępowania przed organem pierwszej instancji, albowiem pierwszą czynnością, o jakiej się dowiedzieli, była decyzja tego organu, a także art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak w postępowaniu przed Starostą Jędrzejowskim postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, że istnieją wyjątkowe okoliczności, uzasadniające potrzebę zajęcia należących do nich działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i powtarzając część wyartykułowanych w niej argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W wypadku uchylenia decyzji, sąd administracyjny orzeka, czy i w jakim zakresie nie może ona być wykonywana (art. 152 p.p.s.a.). Po skontrolowaniu przedmiotowego postępowania administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do wniosku, iż organy orzekające dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego, a uchybienie to miało wpływ na wynik postępowania. Wobec takiej konkluzji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji musiały zostać uchylone. Art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji stanowi, iż w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. starosta- wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji udzielić osobie, która będzie realizowała cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli zwłoka w zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego. Decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być nadany - zgodnie z art. 122 ust. 1 zd. 2 -rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten dopuszcza szczególną formę czasowego ograniczenia prawa własności , polegającą na pozbawieniu właściciela jednego z podstawowych atrybutów własności - a mianowicie uprawnienia do korzystania z przedmiotu własności. Na uprawnienie to składa się prawo do posiadania nieruchomości, użytkowania, pobierania pożytków oraz faktycznego nią dysponowania, takiego jak zmiana jej przeznaczenia. Jednakże zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może zastępować instytucji wywłaszczenia, w związku z tym nie rodzi ono po stronie podmiotu, któremu zostało wydane, uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku takiego musi prowadzić również wyjątkowy charakter tego rodzaju ograniczenia prawa własności- stanowiącego wyłom w generalnej zasadzie, wynikającej z art. 112 ust. 2 i art. 121 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą odjęcie lub ograniczenie prawa własności nieruchomości może nastąpić przez wywłaszczenie i przejście prawa własności nieruchomości na podmiot wywłaszczający oraz iż skutek ten następuje z dniem ostateczności decyzji o wywłaszczeniu. Wobec zawartego w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnego odesłania do art. 108 k.p.a. przyjąć należy, iż wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, kiedy spełniona zostanie jedna z trzech przewidzianych w art. 108 k.p.a. przesłanek- a więc gdy zajęcie będzie niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego, dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami albo ze względu na inny ważny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jednocześnie musi zostać spełniona przesłanka, wynikająca z art. 122 ust. 1, a zatem zwłoka musi uniemożliwiać realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Omawiany przepis stwarza organowi administracji publicznej możliwość wydania decyzji o natychmiastowym zajęciu nieruchomości, nie oznacza jednak niczym nie skrępowanej swobody przy ustalaniu treści decyzji na nim opartej. Nie można- w ocenie Sądu- przyjąć, iż określone w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki udzielenia zezwolenia łączą się z uznaniem administracyjnym. Przedmiotowy przepis stanowi przykład zastosowania przez ustawodawcę pojęć nieostrych (niedookreślonych). Ustalenie takich, sformułowanych w sposób nieostry przesłanek wydania decyzji musi następować w tej samej drodze, co przy przesłankach precyzyjnych. Trzeba także wskazać, iż zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie uzasadnia sam fakt formalnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Uzasadnieniem takim będą dopiero szczególne względy związane z celem, na jaki nieruchomość ma być wywłaszczona oraz stan faktyczny sprawy, w którym niemożliwość objęcia w posiadanie nieruchomości przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego w sposób istotny i nieodwracalny zakłóciłaby proces inwestycyjny, znacznie go opóźniła albo nawet uczyniła niemożliwym. Nie mogą natomiast uzasadniać zastosowania art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami takie względy jak możliwość utraty kredytów czy konieczność rozpoczęcia robót budowlanych w terminie przewidzianym umową (zob. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 91). Zwłoki, o jakiej mowa w przedmiotowym przepisie, nie można natomiast łączyć z przekroczeniem terminu, w jakim- zgodnie z normami k.p.a.- sprawa powinna zostać załatwiona. W toku postępowania wywłaszczeniowego muszą zaistnieć nadzwyczajne, obiektywne przeszkody w jego prowadzeniu, jak np. ustalenie wcześniej nie wskazanych właścicieli nieruchomości wywłaszczanej, konieczność ustalenia następców prawnych ostatniego znanego właściciela. W świetle powyższych rozważań wskazać należy, iż organy obu instancji nie wykazały, aby w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o jakich mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji w nietrafny sposób uznał decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości za rozstrzygnięcie dające inwestorowi prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Natomiast organ odwoławczy wskazał jedynie na konieczność prowadzenia inwestycji o charakterze liniowym w sposób ciągły, uznając że brak rozstrzygnięcia w kwestii natychmiastowego zajęcia działek nr [...] i [...] znacznie opóźni albo uniemożliwi proces inwestycyjny. Jednocześnie Wojewoda nie podał, co miałoby spowodować opóźnienie czy uniemożliwienie owego procesu. Jak już była o tym mowa wyżej, decyzja udzielająca zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie oznacza przejścia uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie- samo potencjalne opóźnienie możliwości wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie może uzasadniać zastosowania instytucji przewidzianej w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić szczególny charakter instytucji, przewidzianej w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonać wnikliwej oceny, czy zachodzą przesłanki jej zastosowania, a jeżeli stwierdzą istnienie takich przesłanek- wyczerpująco i precyzyjnie wyjaśnić konieczność wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.