II SA/Kr 2775/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) AWSA Beata Cieloch Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na niewykonanie przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 lutego 2000r., sygnatura akt II SA/Kr 2159/97 w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na wejście w teren I. wymierzyć Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 2.500 zł ( dwa tysiące pięćset złotych), II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 10,- ( dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2159/97 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na wejście w teren, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr J59). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją organu I-instancji - Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...].09.1997 r. stwierdzono, iż ostateczna decyzja Naczelnika Gminy T. z dnia [...].02.1979 r. nr [...] zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w R. na wejście w teren, obejmujący między innymi działkę nr 1 położoną w W. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówiono jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym dlatego, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadającą w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Kierownik Urzędu Rejonowego jednocześnie odmówił ustalenia odszkodowania za straty poniesione przez M. S. w wyniku czasowego zajęcia jego nieruchomości, podając jako powód przedawnienie roszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy administracji nie ustaliły decyzji, w stosunku do której zgłoszono żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego. W obrocie prawnym występują bowiem dwie decyzje z tej samej daty - z dnia [...] lutego 1979 r., podpisane przez dwie rożne osoby. Jedna z tych decyzji jest podpisana przez Naczelnika Gminy T., a druga z upoważnienia Naczelnika Gminy T. przez starszego referenta w Urzędzie Gminy T. Obie decyzje noszą ten sam numer "[...]" i są opatrzone pieczęcią nagłówkową o tej samej treści "Urząd Gminy T". Decyzję powieloną w Urzędzie Gminy T. pod numerem [...] podpisał F. W. jako Naczelnik Gminy, zaś decyzję powieloną pod numerem [...] podpisał z upoważnienia Naczelnika Gminy T. starszy referent do. spraw budownictwa i drogownictwa T. G. Organy administracji nie wyjaśniły, która z tych decyzji jest wiarygodna i wiążąca. Treść obu decyzji jest zbliżona, różnią się zasadniczo ilością wymienionych w nich działek: jedna decyzja obejmuje [...] działki, druga-[...] działek. Sąd wskazał również, iż bez wyjaśnienia która z wymienionych działek jest przedmiotem postępowania nie można orzec o wydaniu - w wyniku wznowienia postępowania- decyzji o treści odpowiadającej w istocie dotychczasowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że pomocnym w ustaleniu która z decyzji jest przedmiotem postępowania może być analiza załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z dnia [...].02.1979 r. nr [...] określającego miejsce i warunki inwestycji oraz plan realizacyjny. Sąd podniósł również, iż organy administracji miały obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie celem wyeliminowania jednej z obu decyzji, w trybie określonym art. 156 k.p.a. Zarzucono przy tym organom administracji wyjście poza granice rozstrzygania poprzez objęcie przedmiotem postępowania odszkodowania, chociaż żądanie w tym zakresie po raz pierwszy zgłoszono dopiero w -toku postępowania wznowieniowego. Wniosek skarżącego co do umożliwienia mu dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości należało potraktować jako odrębną sprawę i nie rozpoznawać jej jako jedno postępowanie łącznie z ustalaniem kwestii odszkodowania (akta administracyjne sprawy, karta nr 153-158). W dniu 28.04.2000 r. akta sprawy zostały przekazane przez Wojewodę Starosty [...] celem ponownego rozpatrzenia sprawy (akta administracyjne sprawy, karta nr 160). Prowadząc postępowanie Starosta [...] skoncentrował się na ustaleniu wysokości odszkodowania za zniszczone uprawy rolne z tytułu wybudowania słupa energetycznego oraz wysokości ceny sprzedaży działki nr 2 (akta administracyjne sprawy, karta nr 167, 173 i 196). W dniu 9.02.2001 r. Starosta [...] przekazał akta administracyjne Wojewodzie celem prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...].02.1979 r. podpisanej przez F. W. (akta administracyjne sprawy, karta nr 176). Przez cały czas prowadzone było przez Starostę [...] postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie działki nr 2 poprzez wybudowanie na niej słupa energetycznego oraz nabycie na rzecz Skarbu Państwa działki nr 2. Te postępowania były prowadzone oddzielnie. Starosta [...] decyzją z dnia [...].05.2002 r. orzekł o ustaleniu na rzecz M. S. odszkodowania za straty w zasiewach wynikłe na skutek budowy linii elektroenergetycznej [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr 201). Decyzja ta została zaskarżona do Wojewody [...], który uchylił tą decyzję i orzekł merytorycznie w ten sposób, że odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M. S. (akta administracyjne sprawy, karta nr 210). Jednocześnie w dniu 14.05.2002 r. Starosta [...] w drodze decyzji odmówił nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 położonej w miejscowości W. (akta administracyjne sprawy, karta nr 211). W odwołaniu z dnia 31.05.2002 r. (data wpływu do organu) od tej decyzji M. S. zwrócił się do Wojewody [...] o wykonanie wyroku NSA z dnia 7.02.2002 r. sygn. akt II SA/Kr 2159/97 wskazując na brak wyeliminowania z obrotu prawnego jednej z dwóch decyzji wydanych w dniu [...].02.1979 r. Zdaniem odwołującego się powinny być wyeliminowanie obie te decyzje, w związku z ich brakami i pomyłkami w nich zawartymi (akta administracyjne sprawy, karta nr 212). Również organ I instancji przekazując akta obu spraw Wojewodzie wraz z odwołaniami, jednocześnie zwrócił się o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podpisanej przez Naczelnika Gminy [...] F. W. i pozostawienie w mocy decyzji podpisanej przez T. G. (akta administracyjne sprawy, karta nr 200). W piśmie z dnia 18.10.2002 r. kierowanym do Wojewody Starosta [...] wyjaśnił, iż nie prowadził postępowania wznowieniowego, ponieważ M. S. na rozprawie w dniu 10.07.2000 r. i na dalszych etapach tego postępowania nie potwierdził żądania wznowienia postępowania, domagając się ustalenia odszkodowania (akta administracyjne sprawy, karta nr 208). W piśmie z dnia 18.10.2002 r. organ I-instancji poinformował Wojewodę [...] o braku możliwości przekazania całych akt dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z uzyskaniem dokumentów od stron i ich brakiem w archiwum organu I-instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr 213). Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie M. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2002 r. o odmowie nabycia przedmiotowej działki na rzecz Skarbu państwa uchylił tą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr 214). W dniu 14.10.2002 r. M. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, którą po wezwaniu Sądu sprecyzował jako skargę na niewykonanie wyroku NSA z dnia 7.02.2000 r., sygn. akt II SA/Kr 2159/97. W skardze podniesiono, że Starosta [...] nie wyeliminował jednej z dwóch decyzji wydanych w dniu [...].02.1979 r. przez Naczelnika Gminy T. samodzielnie oraz z upoważnienia. Podniesiono, że konieczność wyeliminowania jednej z tych decyzji wynika już z wcześniejszego wyroku NSA podjętego w tej sprawie z dnia 28.12.1993 r., sygn. akt IV SA 337/93. W uzupełnieniu swojej skargi skarżący dodał, że postępowanie jest wprawdzie w sprawie prowadzone, ale decyzje zapadają z przekroczeniem wszelkich dopuszczalnych terminów. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż sprawa dotycząca wznowienia postępowania była prowadzona przez Starostę T., który w drodze decyzji orzekł o odszkodowaniu za wejście w teren działki nr 2. Były prowadzone dwa postępowania, jedno dotyczące ustalenia odszkodowania i drugie-dotyczące wykupu tej działki na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśniono, że postępowanie wznowieniowe jest prowadzone i o chwili udzielenia odpowiedzi na skargę Starosta [...] nie wydał decyzji. Wojewoda ustosunkowując się do żądania stwierdzenia nieważności jednej z dwóch decyzji z dnia [...].02.1979 r. wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia w tym zakresie postępowania z urzędu. Ze zgromadzonych akt wynika, że tylko decyzja podpisana przez starszego referenta ds. budownictwa i drogownictwa T. G. jest wiążąca ponieważ jest ona opieczętowana klauzulą ostateczności. Druga decyzja jest znana tylko z mało czytelnej kserokopii. Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. skarżący sprecyzował swoją skargę na niewykonanie wyroku żądając wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący wniósł skargę na nie wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego z dnia 7 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2159/97 w dniu 14 października 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2159/97 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na wejście w teren, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr 159). W uzasadnieniu wyroku NSA wyraźnie wskazał, jakie okoliczności winny być wyjaśnione przez organy administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Wyrok Sądu uchylający zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I-instancji ma bowiem ten skutek, że eliminuje z obrotu prawnego obie decyzje administracyjne, ale nie znosi postępowania I-instancyjnego. Nadal istnieje wniosek strony wszczynający postępowanie i wniosek ten winien być załatwiony poprzez wydanie decyzji. Nie ulega zaś wątpliwości, że skarżący M. S. złożył w dniu 12.06.1992 r. wniosek dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1979 r. zezwalającą na czasowe zajęcie działki nr 1 w W. w celu wybudowania linii energetycznej relacji [...]. NSA w wyroku z dnia 7.02.2000 r. wyraźnie wskazał, iż rozpatrzenie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego w zakresie wznowienia postępowania powinno być przeprowadzone po wyeliminowaniu z obrotu prawnego jednej z dwóch decyzji wydanych w tej samej dacie, to jest w dniu [...].02.1979 r. Decyzje te obejmują zasadniczo tą samą sprawę, zostały wydane przez ten sam organ (osobiście i z upoważnienia organu) i noszą to samo oznaczenie. Ustalenie, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja w istocie odpowiadająca treści dotychczasowej decyzji nie jest możliwe bez jednoznacznego wykazania, która to decyzja z dnia [...].02.1979 r. jest tą ostateczną decyzją. Mimo tak wyraźnie określonej wskazówki, w sprawie nie przeprowadzono postępowania w zakresie wyeliminowania jednej z dwóch decyzji z dnia [...].02.1979 r. Wojewoda ograniczył się do wskazania, iż w związku z nadaniem klauzuli ostateczności jednej z tych decyzji, wiążąca i wiarygodna jest decyzja wydana z upoważnienia Naczelnika Gminy [...] przez starszego referenta ds. budownictwa i drogownictwa T. G. Tym samym postępowanie Wojewody [...] nie można w żadnym zakresie uznać za wykonanie zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 7.02.2000 r. Obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (k.p.a.) nie znają instytucji "uznania decyzji za nie wiążącą" w drodze pisma. Ustalenie, która z decyzji wydanych w dniu [...].02.1979 r. nie jest obowiązująca dopuszczalne jest tylko w trybie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 156-158 k.p.a., art. 161 k.p.a. lub art. 162 k.p.a. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w drodze decyzji i to po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania administracyjnego. Zaniechanie prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tylko dlatego, że organ I-instancji nie może przekazać całości akt sprawy organowi wyższej instancji, ponieważ część dokumentów pochodzi od stron i dodatkowo organ ten nie ma całych akt w swoim archiwum, nie jest niczym uzasadnione. Dokumenty zgromadzone w sprawie stanowią jego akta niezależnie od tego, skąd on pochodzą i jak zostały zgromadzone. Nawet wówczas, gdyby dany dokument istotnie pochodził od strony, która odmawia wydania jego oryginału, organ administracji może sporządzić kopię i stwierdzić jej zgodność z oryginałem. Nie jest to co prawda zebranie oryginału dokumentu, ale pozwala na prowadzenie postępowania. Sąd w wyroku z dnia 7.02.2000 r. wyraźnie przy tym wskazał, iż poszukiwanie akt sprawy należy przeprowadzić również w spółce [...] Sieci [...] sp. z o.o. Nie można wykluczyć, iż Spółka ta posiada inne dokumenty dotyczące tej sprawy. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w tej sprawie Wojewoda [...] w ogóle nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...].02.1979 r. Ustalenia dotyczące braku akt sprawy zostały poczynione niejako "przy okazji" prowadzonych innych postępowań. Wojewoda [...] mógł skutecznie ustalić, jaką część akt posiada lub jakich brakuje i czy posiadane akta wystarczają do zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie można bowiem skutecznie czynić ustaleń na potrzeby postępowania administracyjnego poza tym postępowaniem. Odnosi się to również do wskazania, która z decyzji z dnia [...].02.1979 r. jest wiążąca. Samo wskazanie, iż jedna decyzja jest opatrzona klauzulą ostateczności (prawomocności) i tym samym to ta decyzja jest wiążąca nie znajduje żadnej podstawy w obowiązujących przepisach. Klauzula ostateczności stwierdza jedynie, czy od danej decyzji wniesiono odwołanie i w przypadku wniesienia odwołania, czy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I-instancji. W żadnym zakresie klauzula ta nie pozwala na ustalenie, która z decyzji została wydana i która jest wiążąca. W szczególności przymiot ostateczności decyzja uzyskuje z mocy prawa z chwilą, gdy nie wniesiono w ustawowym terminie od niej odwołania lub z dniem wydania prze organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt administracyjny strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z treści tego artykułu wynika, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku wraz z wymierzeniem grzywny organowi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W tej sprawie wezwanie do wykonania wyroku skarżący zgłosił Wojewodzie [...] w dniu 31 maja 2002 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 212) wyraźnie domagając się wyeliminowania z obrotu jednej z dwóch decyzji z dnia [...].02.1979 r. Mimo upływu okresu ponad 4 miesięcy, do dnia 14 października 2002 r. czyli dnia, w którym wniesiono skargę do Sądu, Wojewoda nie przeprowadził postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jednej z tych decyzji. W dacie złożenia skargi obowiązywał art. 31 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym sąd administracyjny mógł orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, a przy tym nastąpiło uwzględnienie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, który uprzednio zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia Sądu. Tym samym orzeczenie Sądu o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) wymagało wcześniejszego: a) stwierdzenia, że organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, b) ustalenia czy skarżący, przed wniesieniem skargi do NSA, zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia Sądu (ust. 3 art. 31 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), c) uwzględnienia wniesionej skargi (tak NSA w wyroku z dnia 09.09.1998 r., sygn. akt IV SA 809/97, opub. w LEX nr 43792). Przez orzeczenie sądu, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o NSA, należało zaś rozumieć wyłącznie wyrok, w którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek, a także wyrok, w którym uwzględniono skargę na bezczynność organu. W wypadku wyroku uchylającego albo stwierdzającego nieważność decyzji lub postanowienia nie powstawał obowiązek organu do wykonania orzeczenia sądu (tak NSA w wyroku z dnia 09.07.2002 r., sygn. akt III SA 3372/01, opub. w Prz. Podat. 2003/3/63). Oznacza to. że również pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) skarga skarżącego byłaby uznana za zasadna. Mając na uwadze przytoczona wykładnię przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku. Wysokość grzywny wymierzono mając na uwadze art. 154 § 6 P.p.s.a, zgodnie z którym jej wysokość nie może być wyższa niż 10-krotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Kwota 2500 zł stanowi w ocenie Sądu adekwatną wysokość grzywny do zaniechania wykonania wyroku NSA z dnia 7.02.2000 r. Wojewoda [...] w drodze pisma ustalił która z decyzji z dnia [...].02.1979 r. jest wiążąca, a to stanowi niedopuszczalny przykład wykładni prawa. Kwota ta stanowi kwotę nieznacznie przekraczająca przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2005 r. i w drugim półroczu 2005 r. (M.P. z 2006 r. Nr 13, poz. 180) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2005 r. wyniosło 1.977,20 zł, a w drugim półroczu 2005 r. wyniosło 2.038,00 zł. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.