II SA/Kr 278/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego S.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [....] 2009 roku skierowanym do Wójta Gminy P. S.K. wniósł o sprawdzenie, "czy państwo T. , zamieszkali w P. przy ul. [....] , posiadali zezwolenie na wycięcie modrzewia z działki o nr ew. [....] położonej w P." Zawiadomieniem z dnia 21 września 2009 roku, znak: [....] Wójt Gminy P. zawiadomił o wszczęciu w dniu 21 września 2009 roku postępowania administracyjnego w sprawie o wycięcie bez zezwolenia drzew z działki nr ew. [....] w P. przez H.T. i T.T. Decyzją z dnia 21 października 2009 roku (której data wydania została sprostowana postanowieniem tego samego organu z dnia 5.11.2009r. na "21 października 2009r."), nr [....] , Wójt Gminy P. na podstawie art. 88 ust. 1 i 2 i art. 89 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 póz. 880 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, póz. 2229) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, póz. 2306 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.), z urzędu wymierzył administracyjną karę pieniężną H.T. usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa gatunku modrzew o obwodzie pnia 95 cm ustalonym na podstawie zgromadzonych dowodów z nieruchomości położonej w P. , działka nr ewid. [....]. W uzasadnieniu wskazano, iż H.T. ścięła drzewo w miesiącu maju 2009 r. w trakcie prowadzonych prac remontowo - budowlanych. Ustalając stan faktyczny organ l instancji oparł się na ustaleniach wizji przeprowadzonej w dniu 5 października 2009r., w trakcie której stwierdzono, że drzewo gatunku modrzew o obwodzie pnia 95 cm, ustalonym na podstawie zebranego materiału dowodowego, rosło na przedmiotowej posesji. Ustalono również, że właścicielka nieruchomości nie posiadała zezwolenia na usunięcie drzewa ani o takie zezwolenie nie występowała. W związku ze stwierdzeniem, iż kłoda wskazana przez H.T. nie może być kłodą odziomkową i brakiem potwierdzenia pomiaru wskazanego przez S.K. , obwód pnia został ustalony przez organ l instancji szacunkowo na podstawie zdjęcia wykonanego w dniu [....] 2007r. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ l instancji ustalił na podstawie rozporządzenia Sygn.akt.il SA/Kr 278/10 Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, póz. 2306 ze zm.) powiększając tak ustaloną kwotę o 50% (art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Od powyższej decyzji Pani H.T. wniosła w dniu [....] października 2009r. odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazała na uchybienia formalne polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ l instancji podstawy ustalenia grubości pnia usuniętego drzewa. Ponadto zdaniem strony skarżącej decyzja została de facto skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż została doręczona S.K. Brak natomiast przepisu prawa materialnego, który mógłby być źródłem interesu prawnego S.K. w sprawie, a zatem dopuszczenie go do udziału w sprawie oraz skierowanie do niego decyzji było niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2009 roku, [....] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawą prowadzonego postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest art.88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z ugruntowaną w orzecznictwie wykładnią prawa, podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym na w/w podstawie prawnej jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę, a więc wyłącznie "posiadacz" nieruchomości, który usunął drzewa lub krzewy bez zezwolenia. Tym samym postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Teoretycznie mogłoby być prowadzone w trybie wnioskowym, ale wyłącznie wówczas, gdyby legitymująca się interesem prawnym strona sama wystąpiła o ukaranie, co z oczywistych względów jest nierealne. Tym samym organ l instancji błędnie przyjął, że przedmiotowe postępowanie mogło zostać wszczęte na wniosek S.K. Prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania z inicjatywy osoby nieuprawnionej jest bezprzedmiotowe, co w świetle dyspozycji art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 - uzasadnia jego umorzenie. Co więcej, brak interesu prawnego S.K. przesądza także o tym, iż jednym z adresatów decyzji był podmiot nie posiadający statusu strony, co jest przyczyną nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż jego rozstrzygnięcie nie oznacza braku możliwości wszczęcia postępowania z urzędu przez organ l instancji. Sygn. akt. II SA/Kr 278/10 Od powyższej decyzji organu II instancji została wniesiona przez S.K. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 14 stycznia 2010 roku. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż bezspornym w sprawie jest fakt, iż stroną w postępowaniu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tą karę. Jednakże organ odwoławczy błędnie przyjął, iż z uwagi na wszczęcie postępowania na wniosek osoby nieuprawnionej winno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże wszczęcie postępowania na wniosek osoby nieuprawnionej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Przedmiot postępowania, którym jest fakt wycięcia bez wymaganego zezwolenia przez H.T. 1 sztuki drzewa gatunku modrzew, nadał bowiem istnieje. Organ l instancji mimo wpłynięcia zawiadomienia od skarżącego winien prowadzić postępowanie z urzędu. Strona skarżąca wskazała również, że fakt umorzenia postępowania rozstrzyga sprawę administracyjną pomimo braku nałożenia w drodze decyzji na H.T. kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia i nabywa tym samym powagę rzeczy osądzonej, co pozbawia organ administracji możliwości ponownego wszczęcia z urzędu postępowania w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 lutego 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że podniesione przez skarżącego zarzuty są nietrafne, albowiem wedle ukształtowanego poglądu judykatury prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania z inicjatywy osoby nieuprawnionej jest bezprzedmiotowe, co - w świetle dyspozycji art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 - uzasadnia jego umorzenie. W tym stanie rzeczy, wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie fakt wszczęcia postępowania na wniosek osoby nie mającej interesu prawnego w sprawie, tj. S.K. , został w sposób jednoznaczny wyrażony w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 21 września 2009r., a także w dalszych czynnościach organu l instancji, a następnie w treści uzasadnienia decyzji organu ł instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane do wydania decyzji o takiej właśnie treści jak zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, wobec czego należało zaskarżoną decyzję uchylić. Sygn. akt. II SA/Kr 278/10 Prawidłowe są wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 11 grudnia 2009 roku odnośnie braku interesu prawnego S.K. do występowania w przedmiotowej sprawie jako jego strona. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu uzasadniającego nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Tylko bowiem ten podmiot ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu jako zagrożony nałożeniem kary pieniężnej. Tym samym stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest wyłącznie posiadacz nieruchomości, a nie inne podmioty, w tym podmiot zawiadamiający organ o wycięciu drzew i domagający się zastosowania kary wobec innego podmiotu. Ma on co najwyżej interes faktyczny. Tym niemniej informacja od takiego podmiotu stanowi oczywisty impuls do podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej postępowania administracyjnego z urzędu. Zgodnie z art. 61 kpa, wszczęcie postępowania może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten zawiera dwie niezależne podstawy wszczęcia podstępowania. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej. Postępowanie administracyjne nie może bowiem być wszczęte jednocześnie i z urzędu, i na wniosek strony. Jednocześnie Artykuł 61 § 1 k.p.a. wyznacza granice zasady skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28. Skoro S.K. nie jest stroną, tym samym postępowanie nie mogło zostać wszczęte na jego wniosek. W konsekwencji jego pismo nie mogło być traktowane jako wniosek i wywołać skutku w postaci prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednak, jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne w przedmiocie usunięcia drzewa przez H.T. z działki ewid. nr [....] było wszczęte i prowadzone oraz zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro postępowanie takie nie mogło toczyć się z wniosku S.K. , to pozostaje sprawdzić czy takie postępowanie mogło toczyć się z urzędu. Analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie może toczyć się z urzędu. Skoro tak, to przyjąć należy, iż przedmiotowe postępowanie w toczyło się z urzędu -co jednoznacznie potwierdza decyzja Wójta Gminy P. z 21 października 2009 roku (której data wydania została sprostowana postanowieniem tego samego organu z dnia 5.11.2009r), nr [....] , gdzie wyraźnie napisano, iż wydaje się ją z urzędu. W konsekwencji organ II instancji błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania pierwszej instancji, gdyż postępowanie toczyło się z wniosku S.K. i dlatego należało je umorzyć. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto, prowadzono i wydano decyzję z Sygn. akt. II SA/Kr 278/10 urzędu (zgodnie z obowiązującym prawem). Pismo S.K. nie było wnioskiem wszczęcie postępowania, lecz było impulsem do wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ z urzędu. Natomiast w całości podzielić należy argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie uchybień popełnionych przez organ l instancji. Nawet mając na uwadze ochronę wartości, jaka jest ochrona przyrody, a w konsekwencji stojący za tym obowiązek organów administracyjnych doprowadzenia do bezwzględnego ukarania podmiotu, który naruszył tą wartość i dokonał usunięcia drzewa bez zezwolenia, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, to wykazanych uchybień nie można pominąć. W szczególności, jeżeli jednym z adresatów decyzji organu l instancji był podmiot nie będący stroną, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi to przesłankę nieważności decyzji. Dodać jedynie należy, iż całkowicie błędne i nieuzasadnione jest twierdzenie S.K. zawarte w skardze, że umorzenie przez organ l instancji rozstrzyga sprawę administracyjną i stwarza sytuację powagi rzeczy osądzonej - co pozbawia organ administracyjny wszczęcia z urzędu postępowania w tym przedmiocie i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy orzekł z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.