II SA/Kr 2784/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 czerwca 2005r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Dorota Pędziwilk- Moskal -del (spr) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001r., Nr [...] w przedmiocie wykonania koniecznych robót i urządzeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 10 zł (dziesięć złotych ) tytułem zwrotu koszów postępowania. II SA/Kr 2784/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].07.2001r. znak [...] Starosta D. działając na podstawie art. 51 ustawy z dnia 24.10.1974r Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Pana Z.L. zam. w D. ul. O., w sprawie wydania decyzji o wykonaniu przez państwowe jednostki organizacyjne koniecznych robót i urządzeń w celu trwałego polepszenia stosunków wodnych na gruncie - odmówił wnioskodawcy wydania decyzji o wykonaniu przez państwowe jednostki organizacyjne koniecznych robót i urządzeń w celu trwałego polepszenia stosunków wodnych na gruncie w D. przy ul. O. W uzasadnieniu organ podał, że P. Z.L. swój wniosek uzasadnił niemożnością odwodnienia działki, która jest niemeliorowana i podlega systematycznemu zalewaniu wodami opadowymi a w konsekwencji szkód na obiektach budowlanych. Podejmowane przez niego działania w kierunku wspólnego rozwiązania problemu odwodnienia terenu, nie zyskały ich aprobaty. W dalszej części uzasadnienia organ podaje, że analiza zebranych w sprawie materiałów wykazała, że Burmistrz Gminy D. decyzją z dnia [...].11.2000r. w oparciu o art. 50 ust. l i 2 Prawa wodnego, stwierdził naruszenie stosunków wodnych na gruncie na działce nr ewid. "1" w D. i zakazał Panu R.L. odprowadzania wód opadowych od budynku mieszkalnego przy ul. O. przez grunt wymienionego - działka nr "1", na sąsiadujący grunt będący własnością Pana Z., M. i K. G. -działka nr ewid. "2", poprzez likwidację podkładów pod rury spustowe z budynku mieszkalnego ukierunkowanych na wyżej wymieniony grunt sąsiedni. Zakazał również wypompowywania wody z piwnic budynku mieszkalnego na własny grunt z ukierunkowaniem ich spływu na stronę działki nr ewid. "2", co powoduje jej zalewanie. W w/w decyzji Burmistrz Gminy D. nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu o przywróceniu stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego poprzez nałożenie obowiązku zapłaty odszkodowania. Dalej organ I instancji podaje, że zgodnie z brzmieniem art. 51 Prawa wodnego tylko w przypadku stwierdzenia gospodarczo nieuzasadnionego przywrócenia stosunków wody na gruncie daje Staroście delegację prawą do wydania decyzji w brzmieniu żądanym przez wnioskodawcę. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 Prawa wodnego, wiąże się bezpośrednio z przepisem art. 50 ust. l w związku z ust. 2 tego przepisu. Organ podkreślił, iż decyzja Burmistrza Gminy D. jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Odrębną kwestią, jest zdaniem organu, przepis art. 51 obejmujący jedynie zadania wykonywane przez starostę z zakresu administracji rządowej. Wniosek P. Z.L. dotyczy generalnie kwestii wykonania lokalnej małej melioracji gruntów tym rejonie. Zgodnie z art. 90 ustawy - Prawo wodne urządzeniami melioracji wodnych są urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Natomiast według art. 90 ust. 2, przepisu o urządzeniach wodnych nie stosuje się do urządzeń wodnych służących do odwodnienia gruntów w innych celach niż wskazane powyżej. Organ dalej podaje, że stan wód na gruncie w rejonie lokalizacji działek stron postępowania jest problemem głębszym i zachodzi w przepisy ustaw: o zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawo budowlane, gdzie ubiegający się o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych oraz zmianie przeznaczenia gruntu na działkę budowlaną winien uwzględnić warunki gruntowo-wodne i przystosowanie tej działki do jej zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdza, że w niniejszym przypadku na obecnym etapie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do wydania przez Starostę D. żądanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że art. 51 ustawy nie jest przepisem obligującym organ do zajęcia takiego stanowiska. Decyzja ta nie zamyka jednak drogi do uregulowania stosunków wodnych na gruncie, które nastąpić może na drodze ugody zawartej przed organem na zasadach określonych w art. 35 prawa wodnego. Organ podkreślił, że wobec zwrotu korespondencji przez Urząd Pocztowy w D. adresowanej na adres J. i G. G. ul .O. w D. z adnotacją pocztową "adresat nie żyje - 12.06.01.", ustalono na podstawie danych z ewidencji ludności, że Pani G.G. nie żyje od dnia 6.12.1998 roku, natomiast Pan J.G. nie figuruje w tej ewidencji. Pod wskazanym adresem zameldowani są obecnie Państwo G. i B.G. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. Z.L. podając, że do Starosty D. po raz pierwszy zwrócił się jego ojciec były właściciel działki nr "1" dnia 6 kwietnia 2000r. o wydanie decyzji o wykonaniu przez państwowe jednostki koniecznych robót i urządzeń w celu trwałego polepszenia stosunków wodnych, a następnie on w dniu 20.11.2000r. jako nowy właściciel przedmiotowej działki. W uzasadnieniu odwołania podał, że do zalewania działki nr "1" przyczynili się przede wszystkim sąsiedzi działki nr "2", gdyż w 1992r. zdemontowali celowo sączki drenażowe od południowej strony na swojej działce, a od strony wschodniej jego działki nr "1" i doprowadzili do tworzenia się na ich działce od południowej strony zastoisk wodnych, które tworzą się każdorazowo po najmniejszych opadach deszczu lub śniegu. Zastoiska wodne stoją u w/w na gruncie tak długo dopóki nie spłyną do piwnic jego budynku mieszkalnego i gospodarczego, gdyż woda przez ten okres czasu utworzyła sobie podziemne korytarze. Nadmienił, że na jego posesji nie tworzą się zastoiska wodne tylko na działce sąsiadów. Dopóki nie zostały zdemontowane sączki drenażowe przez p. M. i Z. L. od strony południowej na działce nr "2", woda nie zalewała jego budynków na działce "1". W konsekwencji uważa, że ochrona przed po wódzią należy do zadań organów administracji rządowej i organów jednostek samorządowych. Stwierdzenie, że art. 90 ustawy prawo wodne nie ma zastosowania jest w jego ocenie błędne. Nadmienił, że wyrażał i wyraża wolę zawarcia ugody, jednak nigdy nie została przeprowadzona przez urzędników rozprawa administracyjna celem zawarcia ugody. Państwo B. i G. G. również są zgodni do zawarcia takiej ugody. Jedynymi osobami nie wyrażającymi takiej woli są Panowie M. i Z. L. W konsekwencji wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda działając na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. w związku z art. 51 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230) decyzją z dnia [...].08.2001r znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w D., znak: [...] z dnia [...] lipca 2001 r. W uzasadnieniu podał, że art. 51 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ) określa, że "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może wydać decyzję o wykonaniu przez państwowe jednostki organizacyjne koniecznych robót i urządzeń, jeżeli usunięcie zmian określonych w art. 50 ust l byłoby gospodarczo nieuzasadnione, a wykonanie tych robót i urządzeń spowoduje trwałe polepszenie stosunków wodnych na gruncie ... ". Z treści w/w przepisu wynika konieczność ustalenia w pierwszej kolejności, w trybie art. 50 ust. l w/w ustawy "Prawo wodne", przez Wójta (Burmistrza Gminy D.), czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, która mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a następnie w przypadku stwierdzenia zmiany stosunków wodnych czy jest możliwe nakazanie właścicielowi (w trybie art. 50 ust 2 cytowanej ustawy) przywrócenie do stanu poprzedniego, a gdy jest to gospodarczo nieuzasadnione w trybie art. 51 wydanie przez Starostę decyzji o wykonaniu przez państwowe jednostki organizacyjne koniecznych robót i urządzeń w celu trwałego polepszenia stosunków wodnych na gruncie. Analiza dokumentów wykazała, iż decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2000r. Burmistrz Gminy D., w związku ze stwierdzonym naruszeniem stosunków wodnych na gruncie, nakazał Panu R.L. (w trybie art. 50 ust. 2) wykonanie szeregu czynności mających na celu zapobieganie szkodom na gruncie. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania". W związku z powyższym Starosta nie miał delegacji prawnej do zastosowania art. 51 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne – (Dz. U. Nr 38, póz. 230). Zgodnie z treścią art. 90 ust. l "urządzeniami melioracji wodnych są urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, natomiast zgodnie z ust. 2 - przepisów o urządzeniach melioracji wodnych nie stosuje się do urządzeń wodnych służących do odwodnienia gruntów w innych celach niż określone w ust. l ". W związku z powyższym, ponieważ wnioskowane przez Pana Z.L. czynności nie mają na celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, a ochronę istniejących obiektów budowlanych przed napływem wód opadowych, a prawomocna decyzja Burmistrza Gminy B. zobowiązuje Pana R.L. do uregulowania stanu wody na gruncie, nie znajdują w tym przypadku zastosowania przepisy art. 51 i 90 w/w ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne. Skargę na powyższą decyzję złożył P. Z.L. podtrzymując generalnie zarzuty podane w odwołaniu oraz wskazując dodatkowo na naruszenie przez organ I i II instancji art. 7, art.8, art. 9, art. 10 § l, art. 12, art.13 i art.77 k.p.a. , poprzez nie uwzględnienie jego zarzutów W skardze wskazuje na nierzetelność przeprowadzonego postępowania dowodowego. Podkreślił, że bezskutecznie zwracał się od dłuższego czasu do władz samorządowych o umożliwienie odprowadzenia wód powierzchniowych z jego posesji gdyż nie ma możliwości wykonania tej inwestycji bez pomocy władz oraz o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi - z gruntami przyległymi do tych wód. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję uważa za niezgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliła, że z treści przepisu art. 51 ustawy- Prawo wodne wynika konieczność ustalenia w pierwszej kolejności, w trybie art. 50 ust. l w/w ustawy przez Wójta (Burmistrza Gminy D.), czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, która mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a następnie w przypadku stwierdzenia zmiany stosunków wodnych, czy jest możliwe nakazanie właścicielowi (w trybie art. 50 cytowanej ustawy) przywrócenie do stanu poprzedniego, a gdy jest to gospodarczo nieuzasadnione w trybie art. 51 wydanie przez Starostę decyzji o wykonaniu przez państwowe jednostki organizacyjne koniecznych robót i urządzeń w celu trwałego polepszenia stosunków wodnych na gruncie. Analiza dokumentów wykazała, iż decyzją znak [...] z dnia listopada 2000r. Burmistrz Gminy D. w związku ze stwierdzonym naruszeniem stosunków wodnych na gruncie nakazał p. R.L. (w trybie 50 ust. 2) wykonanie szeregu czynności mających na celu zapobieganie szkodom na gruncie uznając brak przesłanek do zapłaty odszkodowania. Decyzja ta stała ostateczna w administracyjnym toku postępowania. W związku z powyższym Starosta nie miał delegacji prawnej do zastosowania art. 51 ustawy - Prawo wodne. Podkreślił, że ponieważ wnioskowane przez p. Z.L. czynności nie mają na celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, a ochronę istniejących obiektów budowlanych przed napływem wód opadowych i prawomocna decyzja Burmistrza Gminy D. zobowiązuje p. R.L. do uregulowania stanu wody na gruncie, nie znajdują w tym przypadku zastosowania przepisy art. 51 i 90 w/w ustawy - Prawo wodne. Zarzut dotyczący rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód jest niezasadny, bowiem zaskarżona decyzja dotyczy innych kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe, właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 3 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 ustawy). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia ich uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podnoszone w skardze, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 10 § l k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania , a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada powyższa, określana w przepisach postępowania administracyjnego jako zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, została sformułowana w w/w przepisie w postaci dwóch obowiązków prawnych nałożonych na organy administracji publicznej. Pierwszy z nich to zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, drugim - umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Powyższym obowiązkom organu odpowiadaj ą stosowne uprawnienia procesowe strony postępowania. Zadaniem organu administracji publicznej jest stworzenie w toku postępowania administracyjnego warunków, gwarantujących stronie możliwość skorzystania z uprawnień przewidzianych w w/w przepisie. (zob. Robert Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, str. 54 ). W przedmiotowej sprawie organy I jak również II instancji naruszyły w/w zasadę postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten powziął informację (z adnotacji poczty), iż Pani G.G. nie żyje. Okoliczność tę organ potwierdził dodatkowo, poprzez uzyskanie informacji z ewidencji ludności. Pomimo takich ustaleń nie podjął działań w celu ustalenia prawidłowego kręgu osób będących stronami w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczność, iż pod wskazanym adresem zameldowani są P.P. G. i B. G. jest oczywiście niewystarczające dla przyjęcia, iż wskazane osoby posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z samego faktu zameldowania pod danym adresem, nie wynika, iż osoby tam zamieszkujące posiadają prawa właścicielskie do nieruchomości oznaczonej jako działka w ewidencji gruntów nr 48. (zob. wypis z rejestru gruntów z dnia 22.02.2000r.), jak również, że są następcami prawnymi P. G.G. Wyjaśnienia wymaga również, rozbieżność pomiędzy ustaleniami organu I instancji zawartymi w uzasadnieniu decyzji a treścią wypisu z rejestru ewidencji gruntów, z którego wynika, że przedmiotowa działka nr ewid. "3" figuruje jako współwłasność G.G. i J.G. Tymczasem organ I instancji podaje w uzasadnieniu decyzji, iż korespondencję kierował do "J. i G.G.". Należy przy tym zwrócić uwagę, iż organy administracji publicznej w przypadku dostrzeżenia nieaktualności oraz niedokładności danych zawartych w ewidencji gruntów, winny podjąć wszelkie działania zmierzające do ich wyeliminowania przy zastosowaniu obowiązujących w tej materii przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że w aktach postępowania organu I instancji, brak jakichkolwiek dowodów, w oparciu o które organ I instancji ustalił, iż P.P. B. i G. G. - adresaci decyzji, są stronami w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji nie zwrócił uwagi na powyższe okoliczności i uchybienia proceduralne i po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, zaskarżoną decyzję adresował do zamarłej G.G. i J.G. Potwierdzeniem tego jest rozdzielnik zawarty w zaskarżonej decyzji, gdzie pod pozycją "otrzymują" widnieje zapis :" Państwo G. i J.G." . Takie działanie organów obu instancji w sposób oczywisty narusza zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 10 k.p.a. oraz przepis art. 28 k.p.a. Stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądowego (zob. wyrok NSA z 15.09.1992r. opublikowany ONSA 19937 3/ 64) oraz poglądów doktryny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, str.644), naruszenie prawa procesowego strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania przez jej następców prawnych. Następstwo prawne materialne jest podstawą do ustalenia następstwa prawnego w zakresie praw procesowych. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , co oznacza, ze zarówno decyzja I jak i II instancji obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Uchybienia organów administracji publicznej obligują Sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Stosownie do art. 135 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że decyzje organów administracji publicznej obu instancji zapadły z naruszeniem norm postępowania administracyjnego ( art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. ) oraz pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 145§ l pkt. l b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, co uzasadnia orzeczenie jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.