II SA/Kr 2786/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia: WSA Elżbieta Kremer Sędziowie : WSA Bożenna Blitek AWSA Dorota Dąbek ( spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2005r sprawy ze skargi S. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2002r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych ([...] złotych). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 4 punkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz §10 ust. 17 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych, po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2000r., Nr [...], w sprawie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że S. P. został zbadany w Dziale Konsultacyjno - Diagnostycznym Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] w dniu [...].2000 r. w kierunku rozpoznania choroby zawodowej. Wykonano wówczas szereg badań lekarskich w tym: radiogramy klatki piersiowej, badanie gazometryczne i spirometryczne oraz szereg konsultacji specjalistycznych. Na podstawie wyników badań lekarskich rozpoznano u S. P. następujące schorzenia: skrzywienie przegrody nosa, przewlekłe zapalenie migdałków podniebiennych, prosty przewlekły nieżyt gardła i krtani, wysokoczęstotliwościowy niedosłuch odbiorczy bez cech choroby zawodowej, zakrzepowe zapalenie lewego podudzia, skrzydlik oka lewego, nadwzroczność niskiego stopnia oraz starowzroczność. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] wydał w tej sprawie stosowne orzeczenie lekarskie z dnia [...].2000r. Nr [...]. Orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] zawierało prawidłowe pouczenie o możliwości wystąpienia przez badanego z wnioskiem o ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy w [...], z której to możliwości S. P. nie skorzystał. Wskazano również, że Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił, że S. P. od [...].1961r. jest pracownikiem Zakładów Urządzeń Chemicznych i Aparatury Przemysłowej "[...]" w [...]. Początkowo zatrudniony był jako uczeń ZSZ, a od 1964 r. pracuje jako spawacz. Ustalono, że w całym okresie zatrudnienia narażony był na działanie pyłów, dymów spawalniczych i hałasu przekraczającego NDS i NDN. Postępując zgodnie z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję nie stwierdzającą choroby zawodowej, gdyż upoważniony zakład służby zdrowia jakim jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Dział Konsultacyjno - Diagnostyczny w [...] nie rozpoznał u S. P. choroby zawodowej. Podkreślono, że organy Inspekcji Sanitarnej wydają decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej jeżeli jednocześnie spełnione są następujące warunki: 1. Choroba zawodowa musi być rozpoznana przez upoważniony zakład służby zdrowia, którym dla województwa [...] jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...]. 2. Rozpoznane schorzenie musi być objęte obowiązującym wykazem chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. 3. Dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone przez organa Inspekcji Sanitarnej musi wykazać ścisły związek przyczynowy rozpoznanego schorzenia z warunkami bądź sposobem wykonywania pracy. Nie spełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje wydanie decyzji niestwierdzającej choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie lekarze specjaliści Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] na podstawie wyników specjalistycznych badań lekarskich orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Rozpoznane bowiem schorzenia nie spełniają kryteriów orzeczniczych choroby zawodowej i nie są objęte obowiązującym wykazem. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdzając na podstawie zebranych w sprawie dowodów, że postępowanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. P. nie podniósł żadnych argumentów merytorycznych. Podkreślił jedynie, że jego stan zdrowia stale się pogarsza i prosił o ponowne przeprowadzenie badań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś placówka służby zdrowia orzekająca w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych z wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Podkreślono również, że S. P. zgodził się z treścią orzeczenia lekarskiego, skoro będąc pouczony o możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownych badań, z tej możliwości nie skorzystał. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu [...] 2005r. S. P. podniósł, ze nie wiedział o możliwości wniesienia odwołania od treści orzeczenia lekarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych jednostka służby zdrowia nie znalazła podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie opinia lekarska, na której obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełnia tych wymogów, w szczególności zaś nie zawiera pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Rozpoznając u S. P. szereg różnych schorzeń, a to: skrzywienie przegrody nosa, przewlekłe zapalenie migdałków podniebiennych, prosty przewlekły nieżyt gardła i krtani, wysokoczęstotliwościowy niedosłuch odbiorczy bez cech choroby zawodowej, zakrzepowe zapalenie lewego podudzia, skrzydlik oka lewego, nadwzroczność niskiego stopnia oraz starowzroczność, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] uzasadnił to jednym zdaniem: "Stwierdzone schorzenia nie spełniają kryteriów orzeczniczych choroby zawodowej". Nie wiadomo zatem w szczególności dlaczego np. rozpoznany "wysokoczęstotliwościowy niedosłuch" nie został uznany za chorobę zawodową. Taka lakoniczność uzasadnienia powoduje wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu różnych schorzeń i jednocześnie niezakwalifikowaniu ich jako zawodowych, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie istniejących wątpliwości, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również podkreślić, że z treści §9 cyt. powyżej Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wynika uprawnienie pacjenta do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania. Sąd z urzędu stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się oryginał orzeczenia lekarskiego organu I instancji, zawierające pouczenie dla badanego o takiej możliwości. Za gołosłowne i nieprzekonywujące uznać zatem należy twierdzenie skarżącego, iż nie był on o takiej możliwości poinformowany. Jednocześnie jednak jako nietrafny należy ocenić argument podniesiony przez organ administracyjny w odpowiedzi na skargę, iż skoro skarżący nie wnosił wniosku o ponowne badanie lekarskie pomimo że był pouczony, to znaczy że zgadza się z treścią tego orzeczenia lekarskiego. Już bowiem składając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego odmawiającej rozpoznania choroby zawodowej, skarżący pośrednio zakwestionował treść orzeczenia lekarskiego, na którym ta decyzja została oparta. Należy zauważyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności tego postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35). Zasada dwuinstancyjności wymaga zatem poprzedzenia decyzji obu instancji przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Mając to na względzie, organ administracyjny II instancji przeprowadzając postępowanie odwoławcze winien był zatem uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie opinii biegłych, a tego nie zrobił. Należy zatem stwierdzić, że także z tego powodu zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również podkreślić, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Zastrzeżenia w niniejszej sprawie budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.