II SA/Kr 279/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 19 września 2017 r. działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] położonej w obr. M. jedn. ewid. [...] objętej księga wieczystą [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b.gm. kat. M. na rzecz A. B.. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem przedmiotowej działki jest spółka działająca pod firmą [...] F. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k. w M. (następca prawny [...] Sp.z.o.o.). Zgodnie z treścią przywołanej księgi wieczystej nieruchomość będą przedmiotem niniejszego postępowania obciążona jest nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebnością gruntową przejazdu, przechodu i przeprowadzenia mediów na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] położonej w B. gmina Z., a także nieodpłatną służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek położonych w M. , gmina W. W., powiat [...], Wojewoda oznaczonych numerami [...]. Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów wskazane nieruchomości stanowią własność licznych osób fizycznych, natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie M. znajduje się we władaniu J. D.. Organ I instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 24 grudnia 1968 r. nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] o pow. 531 m2 b. gm. kat. M. , objętą Iwh [...], stanowiącą poprzednio współwłasność: R. W., J. W., [...] i Z. W. - każde w [...] części, na cele budownictwa. A zatem w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: R. W., J. W., [...] i Z. W. - każde w [...] części. W oparciu o powyższe dokumenty ustalono, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu są: R. W., J. W., M. W. - P. i Z. W. albo też ustaleni spadkobiercy tych osób. Wobec powyższego, aby postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało skutecznie wszczęte z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinny wystąpić ww. osoby lub ich spadkobiercy legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądowym stwierdzającym nabycie praw do spadku albo notarialnym, aktem poświadczenia dziedziczenia. W tym stanie rzeczy Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. pismem z dnia 4 kwietnia 2015 r. zwrócił się do A. B. z prośbą m.in. o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez wykazanie za pomocą, stosownych dokumentów posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, tj. postanowienia właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po poprzednich współwłaścicielach. W odpowiedzi na powyższe A. B. poinformował, iż przedmiotowa parcela należała do jego spadkodawcy - J. B. zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dnia 28 listopada 1977r. Z analizy przedłożonego aktu własności ziemi nr [...] z dnia 28 listopada 1977r. stwierdzono, że spadkodawca wnioskodawcy - J. B. był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] poł. w obr. M. , jedn. ewid. [...]. Następnie pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. organ zwrócił się do A. B. z prośbą o sprecyzowanie przedmiotowego wniosku poprzez wskazanie, która konkretnie parcela ma stanowić przedmiot postępowania. W odpowiedzi A. B. wskazał, że wnosi o zwrot połowy parceli l. kat. [...] stanowiącej część działki nr [...]. Organ stwierdził, że A. B. nie przedłożył dokumentów uprawniających go do występowania z wnioskiem o zwrot, co w świetle przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, zatem należało przeć o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. M. . Od tej decyzji odwołanie wniósł A. B. wskazując, że posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu. Wojewoda decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przytoczony przepis precyzyjnie określa zatem krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką ma przede wszystkim poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości a więc zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy, osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia lub przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast, w przypadku śmierci poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, legitymację procesową w sprawie o zwrot nieruchomości ma jego spadkobierca tj. osoba, która pod tytułem ogólnym nabyła spadek stosownie do obowiązujących przepisów prawa cywilnego. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż kwestią podlegającą weryfikacji organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności jest ocena faktu czy podmiot występujący z wnioskiem o zwrot nieruchomości posiada legitymację procesową do wystąpienia z takim wnioskiem. Jak wynika z analizy akt niniejszej sprawy, A. B. nie wykazał swojego następstwa prawnego pod tytułem ogólnym po w/w wymienionych współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości (tj. R. W., J. W., [...] i Z. W.) lecz wskazuje, iż w dacie wywłaszczenia faktycznym jej właścicielem był jego spadkodawca J. B., w oparciu o umowę sprzedaży zawartej bez prawem przewidzianej formy a także w oparciu o akt własności ziemi nr [...] z dnia 28 listopada 1977 r., w którym jak wskazuje błędnie nie objęto całości nabytej od poprzednich współwłaścicieli nieruchomości. Należy zatem zauważyć, iż zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dnia 28 listopada 1977 r. J. B. stał się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] poł. w obr. M. , jedn. ewid. [...]. Wskazany akt własności ziemi nie dotyczył zatem przedmiotu niniejszego postępowania. Wobec powyższych ustaleń zgodzić się zatem należało z organem I instancji, iż wnioskodawca o zwrot przedmiotowej nieruchomości A. B. nie uzupełnił braków wniosku poprzez wykazanie swojej legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości bowiem nie wykazał w toku prowadzonego postępowania, iż jest spadkobiercą po ujawnionych na dzień wywłaszczenia współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Nie przedstawił również stosownych dokumentów wskazujących, iż to faktycznie J. B. w dacie wywłaszczenia przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, tj. nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o niezgodności stanu prawnego ujawnionego na dzień wywłaszczenia z rzeczywistym stanem prawnym, wskazujących, iż to jego poprzednikowi prawnemu w dacie wywłaszczenia przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Wbrew temu na co wskazuje A. B. w złożonym odwołaniu nie może o powyższym stanowić jedynie informacja o zawartej przez J. B. umowie sprzedaży tej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem z dotychczasowymi jej współwłaścicielami skoro brak dowodów potwierdzających te informacje. Wbrew również temu, na co wskazuje A. B., nie można wywodzić innych skutków prawnych niż te wynikające wprost z treści aktu własności ziemi nr [...] z dnia 28 listopada 1977 r. tylko z samego przekonania odwołującego, iż błędnie nie objęto tym aktem całości nieruchomości. Dowodu mającego świadczyć o przysługiwaniu J. B. prawie własności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na dzień jej wywłaszczenia nie mogą również stanowić dołączone do odwołania kserokopie map, które nie potwierdzają takich informacji. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, iż działka nr [...], w granicach której mieści się dawna parcela l. kat. [...], b. gm. kat. M. , stanowi własność spółki działającej pod firmą [...] (Poland) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa w M. (następca prawny [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W.). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje natomiast wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza również brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna - i to niezależnie od zbędności takiej nieruchomości na cle wywłaszczenia, co tym samym czyni zbytecznym prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2015 r., sygn.: II SA/Kr [...]). Powyższy pogląd jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS [...], w której stwierdzono, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o których mowa w ort. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w ort. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. B. twierdząc, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji o odmowie zwrotu nieruchomości. W ocenie organów obu instancji żądanie zwrotu jest bezzasadne, bo zgłosiła je osoba nieuprawniona. Ponadto aktualnie właścicielem nieruchomości, której żądanie dotyczy nie jest Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego. W ocenie sądu argumentacja ta zasługuje na aprobatę. Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115 poz. 2603 z późń. zm.) o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiająco tym właściwy organ. Przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są zgłoszenie żądania zwrotu przez uprawniony podmiot oraz ustalenie przez organ administracji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (przesłanka zbędności). Podmiot ubiegający się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi w pierwszej kolejności wykazać, że jest uprawniony do złożenia takiego żądania tj., że jest byłym właścicielem nieruchomości która była przedmiotem wywłaszczenia lub jego następcą prawnym. Jest to warunek, którego niespełnienie uprawnia organ do orzeczenia odmowy zwrotu nieruchomości, bez ustalania czy zachodzą inne okoliczności ten zwrot warunkujące tj. czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości może się bowiem toczyć jedynie na wniosek podmiotu uprawnionego. W niniejszym postępowaniu skarżący powołuje się, na, to że nieruchomość wywłaszczona, o zwrot której się ubiega, była własnością jego ojca, który nabył ją bez zachowania wymaganej prawem formy, przy czym nie wykazuje w jakikolwiek sposób, że fakt taki zaistniał. Skarżący powołuje się na akt własności ziemi z 1979 r., który dotyczy innej nieruchomości niż nieruchomość wywłaszczona. Samo wywłaszczenie zaś dokonane zostało w 1968 r. tj. ponad 10 lat przed uzyskaniem aktu własności ziemi, który zresztą, ,jak mowa wyżej, nie dotyczy nieruchomości o której zwrot skarżący się ubiega. Wskazać w tym miejscu należy, iż umowa przenosząca własność nieruchomości pod rygorem nieważności musi być zawarta w formie aktu notarialnego (art. 158 K.c., art. 73 § 2 K.c.). Takie wymogi co do ważności aktu przenoszącego własność nieruchomości obowiązują aktualnie, ale też obowiązywały w czasie poprzedzającym dokonanie wywłaszczenia nieruchomości, zwrotu której domagał się skarżący. W realiach PRL, zwłaszcza w rejonach wiejskich, przepisy te nie były jednak często przestrzegane i nieruchomości zbywano, zamieniano czy darowano, bez zachowania wymaganej formy aktu notarialnego. Były to czynności nielegalne, zgodnie bowiem z art. 73 § K.c. czynność prawna bez dokonana zachowania formy szczególnej, jest nieważna. Celem eliminacji nieporządnych z punktu widzenia praworządności skudów prawnych nieformalnego obrotu ziemią i legalizacji tego obrotu, chwalona została ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust 1 tejże ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Z kolei art. 3 stanowił, iż przepisów artykułów poprzedzających nie stosuje się do nieruchomości stanowiących własność Państwa, obywateli państw obcych oraz związków wyznaniowych. Fakt stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości w tym czasie był dokonywany w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzeniem tego faktu (nabycia nieruchomości) organ dokonywał wydając decyzję - akt własności ziemi. Jak mowa wyżej, ustawa ta uchwalona została 26 października 1971 r. i weszła w życie z dniem ogłoszenia. Wywłaszczenia zaś nieruchomości, zwrotu którego domaga się skarżący, dokonano 24 grudnia 1968 r. Wskazany wyżej przepis art. 3 tejże ustawy, wykluczał możliwość uwłaszczenia się na przedmiotowej nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącego, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Jeżeli nawet poprzednik prawny skarżącego nabył tą nieruchomość bez zachowania wymaganej formy, to ustawa z dnia 26 października 1971 r. w żaden sposób nie uprawniała go do uzyskania prawa własności tej nieruchomości. Z dniem uzyskania przez decyzje wywłaszczeniową waloru ostateczności, był to bowiem grunt stanowiący własność Skarbu Państwa a zatem wyłączony z działania ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Konkludując stwierdzić należy, iż skarżący nie tylko nie wykazał, że jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości ale stwierdzić należy wręcz, iż z prostego zestawienia faktów wynika, że nie zachodziły żadne okoliczności, które umożliwiły by mu okoliczność tą wykazać. Poprzednik prawny skarżącego nie był bowiem właścicielem terenu zwrotu którego skarżący się domaga. Ma to znaczenie drugoplanowe (wobec braku po stronie skarżącego legitymacji do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości), ale wskazać należy, iż prawidłowe jest stanowisko organu, iż fakt że aktualnie nieruchomość ta nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli została by zbyta z naruszeniem obowiązujących przepisów. Sąd za organem podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r I OPS [...] jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jak wskazuje NSA w uzasadnieniu tej uchwały Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.