II SA/Kr 2795/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie NSA Anna Szkodzińska (spr) WSA Renata Detka (del) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005r. sprawy ze skargi M. R. , M. R. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001r., Nr [...]w przedmiocie nałożenia obowiązków I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. R. kwotę 10 zł (dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Kr 2795/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2000 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Burmistrzowi Miasta B. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z modernizacją drogi ul. C. w B. do stanu zgodnego z prawem, a to: 1. przedłożenie dokumentacji powykonawczej w/w robót wykonanej przez osobę ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi; 2. przedłożenie dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej przez uprawnionego geodetę. W uzasadnieniu decyzji podano, że w 1997 r. Urząd Miejski wykonał modernizację ul. C. w zakresie wykraczającym poza zgłoszenie dokonane w dniu 31 lipca 1997 r. W zgłoszeniu tym ujęto "remont nawierzchni ul. C. z okrawężnikowaniem na dz. Nr "1". Kierownik Urzędu Rejonowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 1998 r. nałożył na Burmistrza Miasta obowiązek dostarczenia ekspertyzy w sprawie wykonanych robót i ich ewentualnego wpływu na stan techniczny ogrodzeń działek nr "2" i "3". Autor przedłożonej ekspertyzy stwierdził, że w wyniku wykonanych robót nastąpiło podwyższenie nawierzchni drogi o ok. 20 - 30 cm. Wydana w dniu 7 lipca 1999 r. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego o umorzeniu postępowania została uchylona przez organ odwoławczy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że zakres robót w stosunku do zgłoszonych uległ poszerzeniu, ale odstępstwa nie powodują niekorzystnego wpływu na stateczność istniejącego muru działek nr "2" i "3" oraz, że "wykonana droga odpowiada normom drogowym w zakresie spadków poprzecznych i podłużnych co warunkuje spływ wód z powierzchni drogi". W odwołaniu od tej decyzji M. i M. R. zarzucili, że decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego. Stwierdzili, że wykonana ekspertyza nie jest obiektywna, a jej autor nie udzielił zadowalających odpowiedzi na przedstawiane zarzuty. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzje organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził co następuje: Przepis art. 51 ust. 4 nie stanowi podstawy nakazania przedłożenia dokumentacji powykonawczej. Artykuł ten umożliwia odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 1-3 do wykonanych robót objętych dyspozycją art. 50 ust. 1. W przypadku wątpliwości co do zebranego materiału organ I instancji winien zażądać w drodze postanowienia /art. 77 kpa/ uzupełnienia tego materiału, następnie na jego podstawie zbadać czy wykonane roboty są zgodne z prawem, po czym orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 51. W sentencji zaskarżonej decyzji użyto sformułowania "modernizacja", którym prawo budowlane się nie posługuje. Wszelkie prace budowlane wykonane w istniejącym obiekcie polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiące bieżącej konserwacji, powodujące jednocześnie unowocześnienie zaliczane są do prac remontowych. Roboty remontowe nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę a tylko zgłoszenia. W odniesieniu do takich robót ma zastosowanie tryb przewidziany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt Urząd Miejski zgłosił w dniu 31 lipca 1997r. remont nawierzchni. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdza, że brak jest podstaw do podważania wiarygodności ekspertyzy opracowanej przez posiadającego stosowne uprawnienia dr inż. L.S. Ekspertyza ta została opracowana w oparciu o dokumentacje archiwalną i dokumentacje projektową modernizacji nawierzchni ul. C. Także w odpowiedzi na zarzuty stron autor opinii stwierdza, iż "wykonana droga odpowiada normom drogowym w zakresie spadków poprzecznych i podłużnych co warunkuje spływ z powierzchni drogi". Również podnoszona przez odwołujących się kwestia, iż przy budowie wykorzystany został ich mur ogrodzeniowy, ponieważ droga publiczna została o ten mur oparta, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ dotyczy uregulowań cywilnoprawnych do których powołane są sądy powszechne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien zbadać wszystkie kwestie, które będą miały istotny wpływ i jeszcze raz przeanalizować cały materiał. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i M. R. oraz J.W. podnieśli, iż nie zgadzają się ze stwierdzeniem decyzji, iż brak jest podstaw do kwestionowania ekspertyzy dr L.S. Zarzucili, że opinia sporządzona została bez ich udziału, w oparciu o teoretyczne, książkowe założenia. Autor przyjął istnienie muru oporowego ze stopą, gdy tymczasem w rzeczywistości mur stopy nie posiada. Ekspertyza nie jest obiektywna, a jej autor nie ustosunkował się do uwag stron. Droga nie posiada kanalizacji opadowej, jest na stoku, spadek poprzeczny drogi jest zgodny ze spadkiem stoku, co jest sprzeczne z prawem wodnym. W chwili obecnej powstają nieszczelności pomiędzy nawierzchnią drogi a krawężnikiem i to powoduje podmakanie budynków. Zgłoszony "remont" drogi w rzeczywistości nie był remontem lecz budową nowego obiektu. Przed posesją nr "4" została wybudowana ściana oporowa o długości 30 m, która nie jest ujęta w zgłoszeniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji bardzo pobieżnie, co spowodowało naruszenie przepisów 7, art. 77 § 1 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Poza tym powtórzył motywy swego rozstrzygnięcia. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie zgodności decyzji z prawem. Zakres tego badania w przypadku decyzji takich jak zaskarżona, ogranicza się w zasadzie do kontroli, czy sprawa rzeczywiście wymaga wyjaśnienia w całości lub znacznej części, a więc do sprawdzenia istnienia przesłanki określonej w przepisie art. 138 § 2 kpa wskazanym jako podstawa decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy uchyla decyzję w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w całości i wypowiada się merytorycznie; decyzja o charakterze kasacyjnym ma stanowić wyjątek. W sprawie niniejszej organ odwoławczy swego zadania nie wykonał należycie. Wydał bowiem decyzję kasacyjną nie stwierdziwszy jednak braków w zakresie postępowania wyjaśniającego, a w każdym razie takich braków, których ewentualnie sam nie mógłby uzupełnić. Wytknął natomiast organowi I instancji błędną interpretację przepisu prawa /art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego/, sformułował własną definicję remontu, dokonał własnej oceny materiału dowodowego i wreszcie negatywnie ocenił podnoszone przez osoby zainteresowane zarzuty. W zasadzie żadna z w/w wymienionych kwestii nie powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W istocie bowiem organ odwoławczy - wedle tego, co sam przedstawił w uzasadnieniu - nie miał wątpliwości dotyczących meritum sprawy. W takiej jednak sytuacji zobowiązany był do wydania własnej decyzji, a nie do cedowania tego zadania na organ I instancji. Co jeszcze istotniejsze, owemu scedowaniu towarzyszyły wyraźnie sprecyzowane poglądy co do możliwego rozstrzygnięcia, a takich przecież nie powinna zawierać decyzja kasacyjna. Z tego powodu decyzję tę, jako naruszającą przepisy art. 107§ 3 i art. 138 § 2 uznać należała za wadliwą. Stosownie do przepisu art. 135 ustawy ppsa sądową kontrolą objęto jednak także decyzję organu I instancji. Wynik tej kontroli jest również negatywny. Istotne, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia fakty, nie zostały ustalone. Przede wszystkim nie przeprowadzono żadnego porównania pomiędzy zakresem dokonanego zgłoszenia a zakresem wykonanych robót. Twierdzeniu, iż roboty były wykonane "w zakresie wykraczającym poza zgłoszenie" nie towarzyszą opisy ani tego, co miało być wykonane na podstawie zgłoszenia, ani tego co faktycznie wykonane zostało. Brak tych danych sprawia, że dokonanie oceny rozumowania organu co do tego o jaką w rzeczywistości inwestycję chodzi, czy rzeczywiście odstępstwo miało miejsce i jaki ewentualnie był jego charakter, nie jest możliwe. Praktycznie zainteresowanie organu ograniczyło się do wpływu inwestycji na stan ogrodzenia skarżących, a problem ten przecież stanowić może tylko jeden z wielu objętych dyspozycją art. 51 Prawa budowlanego. Dopiero po ustaleniu wymienionych danych możliwe będzie dokonanie oceny zarówno zarzutów stron /np. co do tego, że inwestycja nie stanowiła remontu lecz budowę drogi/, jak i opinii biegłego. Decyzja zresztą organu I instancji żadnej takiej oceny, odnoszącej się do materiału dowodowego, nie zawiera. Nie jest bowiem taką oceną zacytowanie fragmentu opinii i odwołanie się do faktu odbycia w 2 terminach rozpraw administracyjnych. Wreszcie i wytknąć należy brak jakiegokolwiek wyjaśnienia związku samego rozstrzygnięcia z poczynionymi ustaleniami i zastosowana norma prawną. Ostatecznie stwierdzić należy, że sprawa w ogóle nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający jej rozstrzygnięcie Opisane uchybienia powodują konieczność uchylenia decyzji organów I instancji , co też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy ppsa uczyniono. O kosztach postępowania orzeczono na podstanie art. 200 w/w ustawy.