II SA/Kr 28/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 28/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane [ t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] nakazał M. P. i R. P. dokonanie rozbiórki części o wymiarach 3,30 x 3,30 m parterowego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B., zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W jej uzasadnieniu organ l instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalił, że w/wymienieni w listopadzie 2002r. na terenie działki nr [...] położonej w B. rozbudowali istniejący parterowy budynek gospodarczy o dodatkowe pomieszczenie-kotłownię (o wymiarach zewnętrznych 3,30 x 3,30 m) bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Równocześnie organ l instancji ustalił, że inwestorzy w dniu [...] października 2002 r. zgłosili chęć przystąpienia do robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 3,30 x 3,30m na ww. działce, a Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] października 2002 r. nie wniósł sprzeciwu w przedmiocie rozpoczęcia robót budowlanych. Dalej organ l instancji stwierdził, że art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane określa generalną zasadę, wg której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia budowę obiektów gospodarczych (parterowych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m) związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skoro zatem inwestorzy wykonali roboty budowlane w wyniku których rozbudowano istniejący obiekt o powierzchni zabudowy ok. 50 m2 o dodatkową część o powierzchni zabudowy równej 10,89m2 to zd. organu l instancji zrealizowane roboty stanowią rozbudowę budynku, która nie może być traktowana jako budowa obiektu gospodarczego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a cyt. ustawy gdyż nie wykonano nowego obiektu lecz w rozbudowanej części urządzono kotłownię, przy czym część ta powstała na skutek wybudowania tylko dwóch ścian osłonowych oraz zadaszenia opartego z jednej ze stron na istniejących elementach konstrukcji starego budynku oraz połączono w jedną całość funkcjonalno-komunikacyjną starą część z kotłownią poprzez drzwi wewnętrzne z jednoczesnym brakiem bezpośredniego wejścia do nowej części z zewnątrz obiektu, a zatem inwestorzy na wykonanie rozbudowy istniejącego budynku (w wyniku której powierzchnia zabudowy obiektu wynosi obecnie ok. 60m2) byli zobowiązani uzyskać stosowne pozwolenie Oceniając powyższe organ l instancji stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę części przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponieważ dla działki nr [...] na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy, brak jest obowiązującego mpo oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy to nie można było przeprowadzić procedury "legalizacyjnej" o której mowa w art. 48 ust. 2 cyt. ustawy.. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. i R. P. domagali się umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki jako bezprzedmiotowego względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którego dalszą konsekwencją było naruszenie art. 48 ust.1 w zw. z art. 80 ust.2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołujący się podkreślili, że prace budowlane dotyczące postawienia budynku gospodarczego, który miał przylegać do istniejących starych zabudowań gospodarczych zostały wykonane po zgłoszeniu dokonanym w Urzędzie Gminy w [...], które zostało przyjęte i co do którego nie został zgłoszony sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy czyniąc ustalenia faktyczne identyczne jak organ l instancji stwierdził, że w jego ocenie dokonana przez organ l instancji kwalifikacja przedmiotu postępowania oraz przyjęcie trybu art. 48 ustawy Prawo budowlane jako właściwego do załatwienia sprawy jest wątpliwe wobec utrwalonego orzecznictwa dotyczącego dokonanych zmian w wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią wyroku NSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2004r., OSK 108/04 ONSAiWSA 2004/1/26 "Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (...) chyba że -rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę." i przyjmując powyższy pogląd, zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność dokonania oceny czy rzeczywistym zamiarem inwestorów było wybudowanie innego obiektu niż w zgłoszeniu. Analizując dokumenty dotyczące zgłoszenia przystąpienia do wykonania budynku gospodarczego organ odwoławczy zauważył, że zarówno z treści pisma Urzędu Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] października 2002r, jak też ze szkicu sytuacyjnego dołączonego do zgłoszenia nie wynika jednoznacznie, że zgłoszenie dotyczy budynku wolnostojącego. Organ odwoławczy powołał się także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2004r., IV SA 4780/02 zgodnie z treścią którego "Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (...) jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy." W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. zarzuciła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest przeznaczony na składowanie narzędzi rolniczych, ale, że w budynku tym zlokalizowana została kotłownia ogrzewająca budynek mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia w nin. sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, którego wyniki pozwolą jednoznacznie zakwalifikować wykonane roboty budowlane oraz nałożyć przewidziane prawem obowiązki. Sąd zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 1/c/ tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym w uzasadnieniu takiej decyzji należy określić co ma składać się na takie postępowanie, a nadto organ jest zobowiązany do wykazania dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. W okolicznościach nin. sprawy organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwalifikacja przedmiotu postępowania przez organ l instancji oraz przyjęcie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane jako właściwego do załatwienia sprawy jest wątpliwe wobec utrwalonego orzecznictwa dotyczącego dokonanych zmian w wykonaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia oraz, że zachodzi konieczność dokonanie oceny czy rzeczywistym zamiarem inwestora było wybudowanie innego obiektu niż w zgłoszeniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika dlaczego organ odwoławczy sam nie dokonał stosownej oceny i nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Nie wynika także dlaczego organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz jakie czynności mają składać się na postępowanie. Organ odwoławczy nie wykazał także dlaczego nie było możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. Tym samym organ II instancji naruszył zasadę z art. 138 § 2 kpa. A naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze przytoczone okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt /c/ cyt. Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a na zasadzie art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku.