II SA/Kr 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 października 2008r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] 2004r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał Gminie G. w terminie do dnia 10 kwietnia 2005r. doprowadzenie do stanu poprzedniego drogi będącej własnością Gminy , znajdującej się na granicy wsi [...] , na odcinku przyległym do działki nr 1 położonej w Z. poprzez usunięcie przepustu drogowego wykonanego z kręgów betonowych o średnicy 50 cm, usytuowanego na wysokości budynku mieszkalnego T.S. oraz usunięcie korytek ściekowych ułożonych wzdłuż drogi od strony nieruchomości T.S. na długości [...] m. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że z protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2002r. wynika, że Urząd Gminy w G. w latach 1998-2001, wzdłuż posesji T.S. , na odcinku ok. 80 m przy drodze będącej własnością Gminy , znajdującej się na granicy wsi [...] ułożył korytka ściekowe betonowe służące do odwodnienia drogi oraz w roku 1998 wykonał przepust z kręgów betonowych o średnicy 50 cm pod drogą na wysokości budynku T.S.. Te roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i w ich wyniku woda z rowu odprowadzana jest przepustem na działkę nr 1 położoną w Z. , na co nie wyraża zgody W.I. -właścicielka tej działki. Postanowieniem z dnia [...] 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Gminę obowiązek dostarczenia ekspertyzy zawierającej sposób doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Autor tej ekspertyzy stwierdził, że nie można doprowadzić wykonanego przepustu i korytek ściekowych do stanu zgodnego z prawem poprzez ich przeróbkę z uwagi na spadek drogi w obu kierunkach do wykonanego przepustu, którym wody odprowadzanie są na teren działki W.I. Przedstawione w ekspertyzie rozwiązanie odwodnienia drogi zakłada odpowiednie ukształtowanie spadków podłużnych i poprzecznych jezdni i poboczy oraz wykonanie rowów otwartych, przepustu z rur żelbetowych o średnicy 60 cm i kolektora o średnicy 60 cm i długości ok. 60 m w kierunku istniejącego cieku wodnego (dopływu M. ), Wskazując, że realizację zadania należy rozpocząć od wykonania rozbiórki korytek ściekowych i przepustu o średnicy 50 cm. Powyższe roboty budowlane związane z odwodnieniem drogi są nowymi robotami, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę. W związku z tym, że nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez przeróbki wykonanego przepustu i korytek ściekowych betonowych ułożonych wzdłuż drogi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ l instancji postanowił jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł T.S. , podnosząc, że przedmiotowa droga istnieje od kilkudziesięciu lat jako dojazd do nieruchomości położonych w [...]. Od roku 1998 została przejęta na własność przez gminę celem wykonania remontu, który został przeprowadzony w latach 1998-2001 z materiałów zakupionych przez gminę jak również mieszkańców, natomiast pracę wykonał odwołujący się osobiście wraz z ojcem. Odwołujący się wyjaśnił, że roboty remontowe drogi wykonane były w celu poprawy korony drogi, a zadaniem korytek zamontowanych w rowie było zapewnienie drożności rowu bez konieczności corocznej konserwacji oraz utrzymywanie wysokiego pobocza drogi przed osuwaniem do rowu podczas przejazdu pojazdów. Zdaniem odwołującego się decyzja PINB prowadzi do zniszczenia drogi, gdyż przez usunięcie korytek i przepustu, które odprowadzają wodę nie tylko z drogi, ale ze zlewni obejmującej kilka nieruchomości, wody opadowe po zasypaniu istniejącego przepustu tworzą na jego nieruchomości zalew. Odwołujący się wskazał, że kolejność robót winna być następująca: 1) doprowadzenie do drożności naturalnego cieku wcześniej zasypanego, którym zawsze spływały wody opadowe, 2) udrożnienie wyremontowanego istniejącego przepustu, a nie jego wyburzenie. Zdaniem odwołującego się niezrozumiałym jest nakaz PINB wykonania ekspertyzy tylko dla odcinka drogi, a pominięcie dalszego odcinka, gdzie stan jest gorszy z powodu braku korytek w rowie. Twierdzenie, że nie można doprowadzić wykonanego przepustu i korytek ściekowych do stanu zgodnego z prawem również zdaniem odwołującego się nie jest prawdą, ponieważ należy przywrócić w terenie relacje wodne do stanu poprzedniego zgodnie z art. 29 Prawa wodnego, a zarówno przepust jak rów wyłożony korytkami spełniać będą właściwą rolę. Odwołujący się wskazał na wyroki Sądów l i II instancji przyznające mu służebność na odprowadzenie wód z drenażu podłoża posadzki piwnicy jego domu jak również opinię S.P. . Odwołujący się zarzucił, że na tej samej drodze PINB każe usuwać jeden przepust, a drugi przepust uznaje za legalny, a ponadto położenie nawierzchni asfaltowej uznaje za prawidłowe, a każe usuwać korytka, które spełniają ważną rolę w utrzymaniu drogi. W odwołaniu wskazano też na pominięcie faktu zbudowania tamy dla wód opadowych przez W.I. oraz, że zaskarżona decyzja nie określa, jaki stan poprzedni ma być przywrócony - ten z przełomu łat 60-70, bo w tamtym czasie rozpoczęto utwardzanie drogi i ustawiono przepust. Zdaniem odwołującego się usunięcie utwardzenia umożliwi swobodny spływ wód opadowych, ale pozbawi dojazdu wiele gospodarstw. Natomiast doprowadzić do stanu sprzed 1998 r. to znaczy zostawić przepust, który już tam był. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania zaskarżonej decyzji i w tym zakresie wskazał nowy termin wykonania decyzji do dnia 31 października 2009r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w aktach sprawy sporny przepust został wykonany podczas remontu drogi w 1998r., zaś część korytek od strony zachodniej o długości 35 m została ułożona w 1998r. Natomiast korytka betonowe od strony wschodniej na odcinku 45 m zostały ułożone w 2001 r., a roboty budowlane przy wykonaniu przepustu i ułożeniu korytek wykonał Urząd Gminy w porozumieniu z F.S. i T.S. W aktach sprawy brak jest dowodów, że na wykonane prace było wydawane stosowne zezwolenie. Zdaniem organu odwoławczego wykonane prace budowlane można uznać jako przebudowę istniejącego uprzednio obiektu w świetle art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i dlatego przyjęty w niniejszej sprawie tryb art. 50 -51 Prawa budowlanego jest właściwy. WINB wskazał, że sporządzona w postępowaniu przed organem l instancji ekspertyza przewiduje wykonanie nowego przepustu z rur żelbetowych wraz ze studnią wlotową monolityczną i projektowanym rurociągiem z rur betonowych o średnicy 60 cm. Natomiast odwodnienie drogi jest przewidziane poprzez nadanie spadków podłużnych i poprzecznych jezdni, poboczy, oraz rowami otwartymi do studzienki wlotowej. Zdaniem autorów ekspertyzy realizację zadania należy rozpocząć od wykonania: prac rozbiórkowych wykonanych bez pozwolenia na budowę korytek ściekowych oraz przepustu o średnicy 50 cm, nie jest zaś możliwe doprowadzenie wykonanych robót tj. przepustu i korytek ściekowych do stanu zgodnego z prawem poprzez ich przeróbkę. Podkreślono też, że spadek drogi w obu kierunkach jest do wykonanego przepustu, którym drogi odprowadzane są na teren działki nr 1 W.I. i w związku z tym zaproponowano rozwiązanie polegające na wykonaniu przepustu i kolektora o średnicy 60 cm w innym miejscu, który odprowadza wody opadowe z drogi do istniejącego cieku wodnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nie jest możliwe usunięcie naruszenia prawa, wówczas organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest obowiązany wydać decyzję o zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może nakazać doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do zgodności z prawem poprzez przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę i w związku z tym w ocenie organu odwoławczego zasadne było nakazanie usunięcia w/w przepustu drogowego wykonanego z kręgów betonowych o średnicy 50 cm. WINB podał także, że termin wykonania zaskarżonej decyzji był wyznaczony do dnia 10 kwietnia 2005r., a zatem wynikła konieczność zmiany terminu wykonania zaskarżonej decyzji. Ze względu na skomplikowany charakter przedmiotu rozbiórki oraz ze względu, że zobowiązanym jest jednostka samorządu terytorialnego podlegająca Prawu zamówień publicznych organ wyznaczył nowy termin realizacji powyższego obowiązku do dnia 30 kwietnia 2009r. Odnośnie zarzutów i wniosków stron postępowania WINB w K. wskazał, że przedłożone przez odwołującego wyroki Sądów l i II instancji przyznające służebność na odprowadzanie wód z drenażu podłoża posadzki piwnicy domu T.S. na działkę W.I. oraz ekspertyza S.P. wskazujące na naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych, dotyczą innego przepustu o średnicy 20, w sprawie którego toczyło się odrębne postępowanie administracyjne. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T.S., , zarzucając, że organy administracyjne nie określiły stanu poprzedniego drogi, do którego to stanu decyzje obu instancji zobowiązują w/w drogę doprowadzić. W uzasadnieniu skargi podano, że w roku 1998 mieszkańcy zostali zobowiązani przez Gminę do dokonania remontu istniejącego od lat 60-tych ubiegłego wieku przepustu pod drogą znajdującą się na granicy wsi [...] na odcinku przyległym do działki 2 położonej w Z. . Gmina G. zobowiązała również w tym czasie mieszkańców gminy do wykonania innych remontów przepustów na trasie w/w drogi oraz do jej ofosowania. Remont ten polegał na wymianie jednego z elementów przepustu, jakim były kręgi betonowe, a wymiana ta miała na celu wydłużenie okresu prawidłowej eksploatacji w/w drogi. Skarżący podkreślił, że betonowe koryta zostały ułożone w istniejącej już wcześniej fosie wzdłuż drogi oraz zarzucił, że decyzje organów l i II instancji są niejednoznaczne, gdyż stan poprzedni nie został w nich w żaden sposób zdefiniowany. Dlatego też, w ocenie skarżącego, nakazane Gminie G. prace nie doprowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego, ponieważ w stanie poprzednim istniał przepust. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jednak z przyczyn innych, aniżeli wskazane w skardze. W pierwszym rzędzie wskazać należy na treść art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym : "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych". Przepis powyższy ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażającą się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Zawiera on jednocześnie definicję decyzji ostatecznej, zgodnie z którą decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z przepisami kpa, w toku instancji nie służy odwołanie (m. in.) od decyzji wydanych w II instancji. Jak stanowi art. 15 kpa postępowanie jest dwuinstancyjne, zatem od decyzji wydanej w l instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Powyższe oznacza nie tylko, że decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności - art. 156 1 pkt. 3 kpa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2006. 8 wydanie, kom. do art. 16 ustawy). Wyjątki dopuszczające odstąpienie od powyższej reguły wskazane zostały w zd. 2 art. 16 § 1 i zgodnie z nimi, w przypadkach przewidzianych w kpa decyzja ostateczna może być wzruszona : 1) przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną -art. 154, 155, 161 kpa, 2) przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania -art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt. 2 kpa, 3) przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności - art. 156 § 1 kpa, 4) przez uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie przepisów szczególnych . Zatem podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania ogólnych zasad postępowania, a odstępstwa od powyższej zasady nie mogą być traktowane rozszerzające. Podkreślenia wymaga w tym miejscu również obowiązująca zasada legalności działania wyrażona w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak wyżej wskazano, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności. Z uregulowania zawartego w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa wynika, że w przypadku wydania kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty, przy istnieniu tożsamości sprawy rozstrzygniętej dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, mamy do czynienia z zaistnieniem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej sprawę już rozstrzygniętą decyzją ostateczną. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zachodzi powyższa sytuacja. Jak bowiem wynika z akt postępowania administracyjnego, w wyniku odwołania T.S. od decyzji PINB w G. z dnia [...] 2004 r. , organ II instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję znak [...] , którą po rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnął merytorycznie w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego drogi będącej własnością Gminy G. na odcinku przylegającym do działki nr 1 położonej w Z. Decyzja powyższa została wprowadzona do obrotu prawnego. Z porównania treści obu decyzji organu II instancji - z dnia [...] maja 2008 r. i z dnia [...] października 2008 r. wynika, że zachodzi między nimi tożsamość w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, ponieważ występują w sprawie te same podmioty - T.S. , W.I. i Gmina G. , sprawa dotyczy tego samego przedmiotu - doprowadzenia do stanu poprzedniego opisanej w obu decyzjach drogi, oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zostały zatem wydane dwie decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, co powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa (por. w kwestii tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno dwoma decyzjami: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. Kom. do art. 156 ustawy, także Wyrok NSA z 17. 04. 2000 r., sygn. akt l SA/Wr 914/98, lex. nr 187879, również wyrok NSA z 28.11. 2000 r. , l SA/Ka 1458/99, lex. nr 47122). Stało się tak dlatego, że organ drugiej instancji, po wprowadzeniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. do obrotu prawnego, pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. (k. [...] akt. adm.) poinformował strony postępowania, że "egzemplarza decyzji" (przesłanego każdej ze stron) nie można traktować jako wywołującego skutek prawny. Do informacji tej dołączona była prośba o odesłanie decyzji "celem uzupełnienia brakującej pieczęci". Takie postępowanie organu nie miało żadnego oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i stało w sprzeczności ze wskazaną wyżej zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, oraz uregulowanymi w przepisach kpa, dotyczącymi wyjątków od tej zasady a regulującymi tryby zmiany lub wyeliminowania decyzji ostatecznej. Obowiązujące przepisy nie znają instytucji "uzupełnienia decyzji" w taki sposób, o jakim poinformowane zostały strony postępowania. Decyzja z dnia [...] maja 2008 r. jest decyzją istniejącą i funkcjonującą w obrocie prawnym. Jeżeli organ uznał, że istniały podstawy do jej wzruszenia, wówczas mógł skorzystać wyłącznie z instytucji przewidzianych przepisami kpa, mając jednak przy tym na uwadze, że "wzruszenie ostatecznej decyzji będąc wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania" (tak NSA w Wyroku z dnia 26.10.1992 r. III SA 907/92, B. Adamiak w Kom. op. cit. do art. 16 kpa). Przepis art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub winnych przepisach. Skoro zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w warunkach określonych przepisem art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. orzec jak w pkt. l sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.