II SA/Kr 280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J.S. , M.M. i K.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 14 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną I. odrzuca skargę M.M. K.S. II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sygn. akt II SA Kr 280710 UZASADNIENIE W dniu 26 września 2005 r. (data nadania przesyłki poleconej) K.S. wniosła do Wojewody podanie o regulację stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną (droga wojewódzka w miejscowości J. gmina B. ) dotyczącej części działki nr 1 o pow. 0.0183 ha. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda przekazał podanie Staroście C. , uznając je za wniosek o wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. W dniu 30 grudnia 2005 r. do Starosty C. wpłynął wniosek K.S.S. o odszkodowanie za całość działki nr 1 zajętej "po części pod drogę wojewódzką nr [...] i w części pod chodnik. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, póz, 872 z późn. zm.), art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych części pod chodnik". (Dz. U z 2007 r. nr 19. poz. 115 z późn. zm.) oraz art, 104 i art. 107 k.p.a. 1/ odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, 1 stycznia 1999 r. przez Województwo własności nieruchomości, położonej w obr. J. jedn. ewid. B. , oznaczonej jako działka nr 2 o pow. 0,0076 ha, powstałej z podziału działki nr 1 (operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 15 lipca 2008 r. pod nr ewid. [...] ). Obj [...] wydanym przez Naczelnika Gminy w B. , stanowiącą własność w dniu 31 grudnia 1998 r. E.S. w 9/20 częściach, M.M. w 11/80 częściach, K.S. w 11/80 częściach, J.S. w 11/80 częściach oraz K.S. w 11/80 częściach, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] . 2./ stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Województwo nabyło z mocy prawa, własność nieruchomości, położonej w obr. J. , jedn. ewid. B. , oznaczonej jako działka nr 3 o pow. 0,0107 ha, powstałej z podziału działki nr 1 , obj. [...] wydanym przez Naczelnika Gminy w B. , stanowiącą własność 31 grudnia 1998 r. E.S. w 9/20 częściach, M.M. w 11/80 częściach, K.S. w 11/80 częściach, J.S. w 11/80 częściach oraz K.S. w 11/80 częściach, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]. Postępowanie prowadzone przez Starostę C. było zawieszone do czasu wydania przez Wojewodę wskazanej wyżej decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. znak [...] Starosta C. podjął zawieszone postępowanie. Postanowienie doręczono K.S. , M.M. , K.S. oraz J.S. . Na rozprawie administracyjnej w dniu 23 lipca 2009 r., na którą wezwano K.S. ,M.M. , K.S. oraz J.S. stawił się jedynie J.S. . W trakcie rozprawy poinformowano go, że w ustawowo wskazanym terminie wniosek o odszkodowanie złożyła tylko K.S. , natomiast za udziały pozostałych 3 osób nie może być ustalone odszkodowanie. J.S. oświadczył wówczas, że "wszystko było załatwione w sądzie mamy takie prawo do odszkodowania, w mojej ocenie wystarczy jak złożył wniosek jeden w imieniu wszystkich". W trakcie kolejnej rozprawy administracyjnej w dniu 28 lipca 2009 r. stawili się M.M. i J.S. . M.M. oświadczyła m. in.: — "K.S. , która złożyła wniosek dla wszystkich spadkobierców (4 osoby)" — "żądam, aby Starosta również uwzględnił nas wszystkich i ustalił odszkodowanie dla wszystkich" — "K.S. działała w naszym imieniu, a my nie wiedzieliśmy, że należy dołączyć pełnomocnictwa, mając postanowienie o nabyciu spadku" — jeżeli Starosta uzna, że należy wniosek siostry uzupełnić o pełnomocnictwa, to tak zrobimy i stosowne opłaty uiścimy. J.S. podtrzymał to, co powiedziała jego siostra i stwierdził, że jego zdaniem K.S. działała w imieniu wszystkich uprawnionych do uzyskania odszkodowania; "nie podpisaliśmy wniosku, ponieważ w K. w decyzji Wojewody byliśmy wszyscy wymienieni jak spadkobiercy po 1/4". W dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta C. wydał trzy decyzje znak [...] , a to: a) decyzją nr 1 na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania "na rzecz J.S. za udział 1/4 w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów [...] jako działa 3 o pow. 0,0107 ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] - ul.[...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Województwa , co stwierdził Wojewoda w decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. b) decyzją nr 2 na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M.M. za udział 1/4 w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów [...] jako działa 3 o pow. 0,0107 ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Województwa , co stwierdził Wojewoda w decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. c) decyzją (bez numeru) na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 588,50 zł za udział 1/4 w prawie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów B. obręb [...], jako działka 3 o pow. 0,0107 ha, która z dniem 1 stycznia 1999 r, z mocy prawa stała się własnością Województwa , co stwierdził Wojewoda w decyzji [...] z dnia [...].12. 2008 r., zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] w J. , a także określił sposób i termin wypłaty odszkodowania na rzecz K.S. . Każda z powyższych decyzji została doręczona wyłącznie adresatowi. Pismem z dnia 15. 09. 2009 r., S.S. - działając imieniem swojego męża K.S. - zwróciła się do Wojewody za pośrednictwem Starosty C. z pytaniem, dlaczego nie on otrzymał decyzji w sprawie odszkodowania. W odpowiedzi Starosta C. pismem z dnia 22 09. 2009 r. wyjaśnił, że K.S. - jeden z uprawnionych spadkobierców właścicieli przedmiotowej działki, nie złożył wniosku o odszkodowanie w związku z czym organ nie wydał decyzji. Od powyższych decyzji Starosty odwołania złożyli ; K.S. , J.S. , M.M. . Wojewoda w dniu [...] 12. 2009 r. wydał trzy decyzje: a) decyzją znak [...] utrzymał w mocy decyzję nr 1 Starosty C. z dnia [...]. 08. 2009 r. nr [...] dotyczącą J.S. (k.[...]). . W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że organ l instancji podjął prawidłową decyzję. Organ ustalił bowiem, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13.10. 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, - ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne , które z dnie, 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony w okresie od dnia 1. 01. 2001 r. do dnia 31. 12. 2005 r. Ponieważ odwołujący się J.S. nie dochował wymaganego ustawą terminu do złożenia stosownego wniosku, przeto decyzja organu l instancji jest trafna. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu; jakoby siostra odwołującego się S.K. reprezentowała wszystkich spadkobierców ustnie upoważniona przez nich - Wojewoda stwierdził, iż złożenie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców wniosku o odszkodowanie nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, czy też ich spadkobierców. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie o odszkodowanie jest złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w ustawowym terminie . Ponieważ odwołujący się nie złożył takiego wniosku w ustawowym terminie, nastąpiło po jego stronie wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. b) decyzją znak [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty C. z dnia [...]. 08. 2009 r., nr [...] dotyczącą M.M. (k.[...] c) decyzją znak: [...] uchylił decyzję nr 3 Starosty C. z dnia [...].08. 2009 r. nr [...], dotyczącą K.S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji (k. [...] K.S. , M.M. K.S. i J.S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., powołując się na numer sprawy [...]. W skardze podnoszą, że są spadkobiercami po E.S. i związku z tym każdy z nich ma przyznany przez Sąd Rejonowy w C. równy udział we współwłasności przedmiotowej działki wynoszący po 1/4 części. Płacili regularnie podatki od przedmiotowej nieruchomości i oczekują, że sprawa zostanie wreszcie uczciwe załatwiona po 5 latach postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, oraz że w stosunku do każdego b. właściciela nieruchomości została wydana odrębna decyzja. Postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości odjęte w trybie art. 73 ustawy reformującej wymaga złożenia wniosku od każdego właściciela . Sprawa każdego właściciela jest odrębną, a sprawy te mogą być połączone tylko do wspólnego rozpoznania na mocy art. 62 k.p.a. jednakże interes prawny właściciel ma tylko w sprawie wszczętej jego wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę K.S. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Sąd wyłączył do odrębnego postępowania sprawy: 1. ze skargi J.S. , M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn.[...] 2. ze skargi J.S. , M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn.[...], 3. ze skargi J.S. , M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. adresowaną do K.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, acz nie z powodów w niej wywiedzionych. Stosownie do przepisów art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 par 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kognicji Sądu jest sprawa ze skargi J.S. , M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...]12 .2009 r. znak; [...] którą utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...]. 08. 2009 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J.S. za udział ¼ w prawie własności nieruchomości ozn. nr działki 3 o pow. 0,0107 ha, obr. J. zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...], która z dniem 1.01. 1999 r. stała się własnością Województwa , co stwierdził Wojewoda w decyzji znak; [...], z dnia [...].12. 2008 r. Jak wynika z analizy akt administracyjnych właścicielem przedmiotowej działki zajętej pod drogę publiczną był E.S. , który zmarł w dniu 11. 02. 2005 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia 29. 04. 2005 r., sygn. akt [...] , spadek po E.S. nabyło na podstawie ustawy wprost jego rodzeństwo a to: bracia – J.S. i K.S. oraz siostry – K.S. i M.M. z d. S. po 1/4 części każdy z nich. Bezsporną w sprawie jest okoliczność/że działka nr 3 , została zajęta pod drogę publiczną nr [...] ul. [...] w J. i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa w dniu 31.12.1998 r., a jej przejście z mocy prawa na własność Województwa z dniem 1.01. 1999 r. stwierdził wyżej powołaną decyzją z dnia [...]. 12. 2008 r. Wojewoda . Skarżący domagaj się odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jego udziału ( 1/4 cz.) w własności działki. Kwestię koniecznych przesłanek ustalenia i wypłaty odszkodowania reguluje art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (u.r.a.p.) - / DZ. U. Nr 133, poz.872 z póz zm./. Przepis ten stanowi m. in., iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. O ile. jak wskazano wyżej nie budzi wątpliwości fakt przejęcia na własność Skarbu Państwa zajętej pod drogę publiczną działki, to kwestią mającą doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie i wymagającą wyjaśnienia jest data złożenia wniosku o odszkodowanie przez J.S. względnie działającego jego imieniem pełnomocnika. Trzeba bowiem stwierdzić, iż trafna jest konstatacja organów obu instancji, że złożenie wniosku przez jednego współwłaściciela nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub pozostałych spadkobierców. Bezspornym jest w sprawie, że wniosek o odszkodowanie pochodził od K.S. i dotyczył całej działki, a został złożony w dniu 30. 12..2005 r. (data wpływu - pieczęć Starostwa) Wyjaśnienia więc będzie wymagało dlaczego organ l instancji wydał przedmiotowa decyzję. Przepis art. 61 par 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku żądania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy reformującej (u.r.a.p.) konieczny jest wniosek właściciela nieruchomości złożony w ustawowym, zawitym terminie tj. w przedziale czasu od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. .Zatem trudno przyjąć, stojąc na gruncie braku wniosku J.S. o odszkodowanie, by organ wzywając go jako stronę na rozprawę wyznaczoną na dzień 23. 07. 2009 r. / k. [...] akt adm. / działał na podstawie art. 61 par 2 k. p. a. Przepis ten daje możliwość organowi administracji publicznej ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie , której przepis prawa wymaga wniosku strony. (Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania , a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć) . Skoro po upływie wskazanego wyżej okresu czasu roszczenie wygasa, to w dacie rozprawy, brak było szczególnego tego szczególnego interesu uzasadniającego wezwanie J.S. i wszczęcie z urzędu postępowania mimo braku wniosku strony. Organ bowiem przyjmuje, że wniosek z żądaniem odszkodowania J.S. zgłosił dopiero na rozprawie w dniu 23.07.2009 r. Z treści protokołu rozprawy nie wynika natomiast by J.S. zgłosił wniosek o odszkodowanie słowami ujętymi w cudzysłów " wszystko było załatwione w sądzie mamy takie prawo do odszkodowania, w mojej ocenie wystarczy jak złożył wniosek jeden w imieniu wszystkich" . Organ poprzestał na tym oświadczeniu strony, uznając je za złożenie wniosku o odszkodowanie, nie zważając na zawarte w nim twierdzenie, że złożony jeden wniosek (K.S. ) był w imieniu wszystkich. Należało więc wyjaśnić czy skarżący udzielił swojej siostrze pełnomocnictwa (dalej w toku postępowania, a zwłaszcza w odwołaniu od negatywnej decyzji Starosty utrzymuje on, że udzielił ustnego pełnomocnictwa). Strona zgodnie z przepisem art. 32 kpa może działać przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 par 2 k.p.a.) Tylko sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny (...) a nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia, (art. 33 par 4 k. p. a). Organ administracji publicznej w toku postępowanie stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy , mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Te zasady zawarte w art. 7 k.p.a. nie były w toku postępowania administracyjnego przestrzegane. Również nie była stosowana w niezbędnym zakresie do wyjaśnienia sprawy, zasada udzielania informacji zawarta w art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oznacza to, że już wniesione przez stronę podanie podlega ocenie organu. Postępowanie administracyjne nie jest ściśle formalistyczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych decydujące znaczenie powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy , a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie podania . Obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika z powyższego przepisu. / Wyrok WSA z dn. 26.03.2010 , IVSA/Wa 1842/09, LEX nr 606905, wyrok NSA z dn. 24.08. 2010 r. l OSK 1428/09 LEX nr 7450121 Wojewoda jako organ, do którego K.S. skierowała prośbę o "regulację stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną /.../, kierując się niewątpliwie intencją wnioskodawcy przekazał je staroście C. na podstawie art. 65 par 1 k.p.a. kwalifikując je jako wniosek o wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość /k. [...]./ W oparciu o ten wniosek Starosta prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, na co wskazuje postanowienie z dnia [...]. 10. 2005 r. o zawieszeniu postępowania /k. [...] akta jw./. W toku trwającego już postępowania o odszkodowanie, K.S. złożyła w dniu 30. 12. 2005 r. wniosek o odszkodowanie w całości za działkę 1 zajętą pod drogę jednocześnie informując że "działka ta nie jest przez nas użytkowana ..."i dalej wnioskodawczyni oświadcza "wyrażam zgodę na zajęcie i odszkodowanie całej działki ". Ze złożonych wcześniej dokumentów załączonych do pierwotnego wniosku wiadomym było, że udział w przedmiotowej nieruchomości wnioskodawczyni wynosi ¼ i tylko w tym zakresie będzie mogła uzyskać odszkodowanie. Pozostała część należała zgodnie z postanowieniem spadkowym do jej rodzeństwa. Należało zatem wyjaśnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy domagając się odszkodowania w całości za działkę K.S. działała na swoją rzecz, czy też działała w imieniu rodzeństwa jako ich pełnomocnik. Jeżeli okazałoby się, że w "nowym wniosku" działała ona jako pełnomocnik " w imieniu rodzeństwa", jak to twierdzi skarżący, to należało ją wezwać do uzupełnienia wniosku przez jasne jego sprecyzowanie i przedłożenie pełnomocnictw na piśmie. Bez wyjaśnienia tej fundamentalnej dla postępowania o odszkodowanie kwestii nie można rozstrzygnąć prawidłowo co do istoty sprawy. Trafnie organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że w przypadku występowania współuczestnictwa formalnego, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie, można połączyć w trybie art. 62 k.p.a sprawy do jednego postępowania. W taki przypadku jednak każda ze stron będzie adresatem decyzji w swojej sprawie , a tylko czynności poprzedzające rozstrzygnięcie będą wspólne (np. rozprawa). W niniejszym przypadku organ wydał w stosunku do każdej ze stron odrębną decyzję . W takiej sytuacji należało odrzucić skargi .M.M. i K.S. , które nie są adresatami przedmiotowej decyzji , a których sprawy zostały wyłączone do odrębnego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania , a w szczególności art. 7, 9, i 77 k.p.a. uchylił na podstawie art. 145 par 1 pkt lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji. Takie orzeczenie sięgające "w głąb sprawy" jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia .