II SA/Kr 2803/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Beata Cieloch (spr.) Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. W. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 sierpnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U nr 15 z 1999r poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalono dla inwestora -Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie o dwie kondygnacje budynku zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...], w K. przy [...], z przeznaczeniem pomieszczeń na biura. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu scharakteryzowany został stan istniejący oraz planowana budowa. Podane zostały ustalenia planu miejscowego, dotyczące wyznaczonego terenu inwestycji. Dla zamierzonej nadbudowy określone zostały warunki przestrzenne, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Zobowiązano inwestora do zachowania wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zalecono prowadzenie dalszych działań zgodnie z wymienionymi przepisami szczególnymi. Odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez A. i S. W. Zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik graficzny nr l do decyzji. Na załączniku nr 3 przedstawiono projekt elewacji frontowej planowanego do rozbudowy budynku od strony [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i S. W., uznając, iż decyzja ta narusza ich prawa. Zarzucili, iż wydana decyzja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., w szczególności z zasadami obowiązującymi w strefie polityki przestrzennej nr 16. Ich zdaniem organ I instancji nie wykazał podstaw do uznania przedmiotowej inwestycji za wyjątkowy przypadek, który umożliwia realizację planowanej nadbudowy. W ocenie odwołujących się w rejonie istniejącej zabudowy niskiej brak jest uzasadnienia do nadbudowy jednego budynku o dwie kondygnacje, która spowoduje radykalną zmianę krajobrazu w otoczeniu B., pogorszy dostęp światła i ograniczy widoczność z okien ich budynku. Ponadto odwołujący podnieśli ,iż podwyższenie budynku o około 70 % spowoduje drastyczne przekroczenie lokalnego gabarytu. Decyzją z dnia 26.08.2002r Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie zostało przeprowadzone' prawidłowo, właściwie oceniono zamierzenie inwestycyjne w kontekście obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz uzyskanych uzgodnień i opinii. Wydana decyzja spełnia wymagania określone w przepisach prawa. Podkreślono, iż planowana nadbudowa jest dopuszczalna na wyznaczonym terenie. Działka nr 1 w obrębie [...], położona przy [...] znajduje się w obszarze oznaczonym w symbolem M2-212, w którym - zgodnie z § 17 tekstu planu miejscowego - dopuszcza się lokalizację obiektów usług publicznych. Na powyższej działce znajduje się dwu- kondygnacyjny budynek [...] Szkolnictwa Ponadpodstawowego, a zatem o dopuszczalnej na tym obszarze funkcji. Celem zamierzonej nadbudowy jest urządzenie pomieszczeń dla archiwum Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej, mieszczącego się aktualnie w piwnicach, w nieodpowiednich warunkach Okoliczności te dają podstawę do uznania, iż zamierzona inwestycja jest przypadkiem wyjątkowym tak pod względem lokalizacji jak też j ej funkcji. Przyjęte w decyzji warunki dla zamierzonej nadbudowy budynku nie naruszają postanowień miejscowego planu, odnoszących się do przeznaczenia terenu oraz wymagań wynikających ze stref polityki przestrzennej. Podkreślono, iż w myśl § 10 tekstu planu zagospodarowanie terenów musi być zgodne z przeznaczeniem podstawowym albo przy dochowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia dopuszczalnego i stref polityki przestrzennej oraz przepisami odrębnymi - zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym. W ocenianej sprawie istotne są postanowienia dotyczące stref polityki przestrzennej Nr 7 ochrony wartości kulturowych i Nr 16 - ochrony i kształtowania bliskiego planu widoku, zawarte odpowiednio w § 43 i § 52 tekstu planu miejscowego. Zgodnie z wymogami wynikającymi z wymienionych powyżej przepisów oraz § 58 tekstu planu inwestor został zobowiązany do opracowania wariantowych koncepcji urbanistyczno-architektonicznych, które zostały przedłożone do oceny Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Po sporządzeniu dodatkowych dowodów, obrazujących pierzeję [...] z projektowaną nadbudową oraz perspektywiczną i fotograficzną wizualizacją pierzei, zaakceptowany został wariant l projektowanej nadbudowy. Zdaniem organu II instancji zamierzona nadbudowa nie spowoduje nadmiernego zakłócenia w ukształtowaniu zabudowy wzdłuż [...]. Nawiązuje ona bowiem do wysokości budynku przy ul. K. i nie doprowadzi do powstania obiektu dominującego na wskazanym obszarze, znacznie wyższego od istniejących budynków. Tym samym zarzuty wysunięte w odwołaniu są nieuzasadnione, zwłaszcza, że działka należąca do odwołujących się znajduje się w obszarze mieszkaniowym M3, w którym obowiązują inne wskaźniki niż na wyznaczonym terenie inwestycji. Zdaniem organu II instancji ze względu na usytuowanie budynku nr "A" przy [...] prawidłowo również zastosowano przepis § 22 tekstu planu, który zwalnia z obowiązku zachowania wyznaczonego wskaźnika intensywności zabudowy, który na obszarze M2 wynosi 0,85 - 1,2. Jednocześnie w obszarze tym nie jest określona maksymalna, dopuszczalna wysokość budynków. Stąd też stwierdzono, że wydana decyzja nie narusza obowiązującego prawa, w szczególności zaś ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. Podkreślono, że przedmiotowej sprawie rozstrzygająca jest dyrektywa zawarta w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przyjętych w decyzji warunków i wymagań wynika, że planowana nadbudowa budynku nie spowoduje naruszenia prawa własności i prawnie chronionych interesów odwołujących się A. i S. W. Ponadto wskazano, iż inwestor został zobowiązany do zachowania wymagań w zakresie ochrony tych praw i interesów osób trzecich oraz podejmowania dalszych działań i opracowania projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Stąd też zdaniem organu II instancji bezzasadne są obawy dotyczące nadmiernego ograniczenia dopływu światła do pomieszczeń w sąsiednich budynkach, gdyż kwestie te będą przedmiotem rozwiązania i oceny w projekcie budowlanym, opracowanym w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli A. i S. W. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie powyższej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1) nieważność na zasadzie art. 46a ust. 1 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a ewentualnie 2) naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 40 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: -art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności podniesiono, że decyzja jest sprzeczna z ustaleniami dotyczącymi strefy polityki przestrzennej nr 16 tj. "strefy ochrony i kształtowania bliskiego planu widoku" oraz nr 7 "strefa ochrony wartości kulturowych". Zgodnie z postanowieniami strefy nr 16 na obszarach położonych w strefie dopuszcza się w wyjątkowych wypadkach nadbudowę względnie wprowadzenie budynków o gabarycie wyższym niż charakterystyczny dla danego miejsca. Podniesiono, iż przeważająca część budynków posadowionych wzdłuż [...] charakteryzuje się gabarytem budynków dwu- lub dwu i pół poziomowych. Ten gabaryt cechuje wszystkie bez wyjątku budynki znajdujące się w otoczeniu planowanej nadbudowy. Na całym odcinku [...] od terenu objętego decyzją do skrzyżowania z ulicą K., wszystkie budynki (nr B, C, D) stanowią jednolitą, niską zabudowę. Dotyczy to również budynku przy [...], który jest budynkiem dwupoziomowym. Ten też poziom musi być uznany za przeważający i wyznacza gabaryt lokalny, o którym mowa w strefie 16. Strefa nr 16 w sposób wyraźny stanowi, że przekroczenie gabarytu lokalnego jest dopuszczalne w wyjątkowych przypadkach. Przedstawione uzasadnienie wyjątkowości przekroczenia gabarytu zdaniem skarżących jest niedopuszczalne. Jego ogólnikowość jest szczególnie rażąca w kontekście faktu, że kwestia ta ma centralne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co było podnoszone już w odwołaniu. Posiadanie w piwnicach budynku rozmaitych przedmiotów nie stanowi okoliczności wyjątkowej. Piwnica jest typowym miejscem dla składowania dokumentów przez urzędy i instytucje. Rozumowanie zaś organu II instancji prowadzi do całkowitego przekreślenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących strefy nr 16. Powoduje ono, że praktycznie każdy inwestor może przekroczyć lokalny gabaryt powołując się na fakt, że posiada rozmaite przedmioty w piwnicy, które woli przenieść na nadbudowane kondygnacje. Następnie skarżący zarzucili nieważność decyzji powołując się na treść art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego brzmieniem sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania przestrzennego powoduje jej nieważność. Następnie skarżący wskazali, na brak dokonanych w toku postępowania ustaleń dowodowych. W szczególności organ I jak i II instancji nie dokonał odpowiednich ustaleń dowodowych co do podnoszonej wyjątkowości planowanej nadbudowy. Nie zbadano, czy rzeczywiście istnieje potrzeba przeniesienia archiwum, jaka jest jego objętość i stan, a także, czy konieczna jest nadbudowa aż o dwie kondygnacje. Niezrozumiałe i pozostawione bez jakiegokolwiek wyjaśnienia jest sformułowanie organu II instancji o wyjątkowości lokalizacji i funkcji inwestycji. Zdaniem skarżących nie ma nic wyjątkowego w lokalizacji przy [...] na drugim piętrze i funkcji polegającej na przechowywaniu archiwum. Ponadto skarżący podnieśli, że nie zostali powiadomieni o treści zebranego w sprawie materiału, przez co zostali pozbawieni możliwości ustosunkowania się przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podniósł także, iż nie zostały także naruszone przepisy postępowania, na które w skardze powołują się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271- oznaczana dalej jako p.p.s.a.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 w/w ustawy/ Sądowa kontrola obejmuje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik niniejszego postępowania. Zasadniczą kwestią w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wykazanie zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przypadku ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa ( uchwała Nr YII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 roku). Plan taki jest bowiem, w myśl art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994r. ( Dz. U nr 15 z 1999r poz. 139 z późn. zm.), przepisem gminnym, regulującym podejmowane działania związane ze sposobem użytkowania i wykorzystywania gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie i organy orzekające są zobligowane do ustalenia tych warunków na podstawie regulacji i norm w nim przyjętych . W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu zarówno organ I jak i II instancji nie wykazał prawidłowo zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem. Nie odniesiono się w pełni do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego traktując pewne postanowienia wybiórczo .Dotyczy to &9 ust.2 planu w kontekście ustaleń &43planu -strefy nr 7, to jest do zapisu ,który stanowi ,iż "przepisy zawierające zakazy lub ograniczenia dla danej strefy mają pierwszeństwo przed przepisami zawierającymi dozwolenia dla innej strefy obejmującej ten sam obszar. Zgodnie z &43 ust 2 na obszarach położonych w strefie nr 7" ochrony wartości kulturowych " działaniami podstawowymi są ochrona i konserwacja zachowanego układu urbanistycznego i elementów substancji architektonicznej . Zgodnie natomiast z &43 ust.3 działaniami dodatkowymi są uzupełnianie brakujących elementów układu urbanistycznego i infrastruktury technicznej, w obrębie ulic, placów, parków ,cmentarzy i innych miejsc publicznych przy uwzględnieniu przepisu & 58. &43 ust.4 pkt 2 stanowi ,iż na obszarach położonych w strefie nr 7 zabronionym jest budowa nowych obiektów i urządzeń oraz nadbudowa i rozbudowa obiektów istniejących z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 3. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły, czy przedmiotowa nadbudowa stanowi powyższy wyjątek, czy jest uzupełnieniem brakujących elementów układu urbanistycznego i infrastruktury technicznej, której mowa w ust. 3 &43. Organy administracji nie wyjaśniły również ustaleń przewidzianych dla strefy nr 16 - "ochrony i kształtowania bliskiego planu widoku." Uzasadnione są w tym zakresie zarzuty skarżących. Zgodnie z treścią &52 ust.2 na obszarach położonych w strefie nr 16 podstawowym działaniem jest ochrona gabarytu i formy .Natomiast &52 ust. 4 stanowi, iż "na obszarach położonych w strefie nr 16 dopuszcza się w wyjątkowych przypadkach : 1) nadbudowę względnie wprowadzenie budynków o gabarycie wyższym niż charakterystyczny dla danego miejsca ( przy czym przez gabaryt charakterystyczny dla danego miejsca, względnie gabaryt lokalny rozumie się gabaryt przeważającej części budynków, w przypadkach zaś skrajnej dysproporcji i znacznego zróżnicowania wysokości - gabaryt zabudowy o wartości wyższej).Działania te mogą dotyczyć terenów o dużym zróżnicowaniu wysokości zabudowy wpływającym ujemnie na walory kompozycyjne i są możliwe przy uwzględnieniu &58." Z ustaleń dokonanych przez organ I i II instancji nie wynika, czy przedmiotowy obszar jest terenem o dużym zróżnicowaniu wysokości zabudowy Wręcz przeciwnie można wyprowadzić wniosek, iż jest to obszar o małym zróżnicowaniu wysokości zabudowy. Zdaniem Sądu obrazuje to również przedstawiona perspektywiczna i fotograficzna wizualizacja pierzei [...] ( d. wizualizacja k. 84i 85 akt adm.). Aby powyższe warunki zostały spełnione należy uzasadnić wyjątkowy przypadek i wskazać, czy dotyczy on terenu znacznym zróżnicowaniu wysokości. Ponadto zdaniem Sądu organ II instancji nie wykazał, czy w niniejszej sprawie w przypadku już istniejącego budynku i jego nadbudowy mamy do czynienia zabudową plombową - plombą urbanistyczną, o której mowa w &22 planu i czy zostały spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. Co z kolei ma znaczenie przy ustalaniu stopnia intensywności zabudowy określonego dla obszaru M2. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zostały naruszone przepisy art. 40 i art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły także przepisy postępowania, szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a . Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. organy winny podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy ,mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.10.2001 r. V SA 3368/00 LEX nr 50119. Artykuł 77 &1 k.p.a. nakłada zaś obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a art. 80 k.p.a. dokonanie oceny, czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego dana okoliczność została udowodniona. Organy administracyjne tym obowiązkom procesowym uchybiły. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy odnieść się prawidłowo do regulacji planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem przepisów postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zas. art. 145 pkt a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 & 2 p.p.s.a i art. 209 p.p.s.a.