II SA/Kr 2806/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Barbara Pasternak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Wojewody z dnia 18 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu i instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej R. A. kwotę 285 / dwieście osiemdziesiąt pięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 2806/02 UZASADNIENIE W dniu 8 września 1993 r. R. A., zam. w K. przy ul. N., skierowała do Urzędu Miasta K. wniosek o zwrot działek nr 1 i nr 2, położonych przy ul. [...] na Os. [...] w K. Napisała ona, że jest spadkobierczynią właścicieli tych działek –M. D. i J. D. i reprezentuje pozostałych spadkobierców. Prezydent Miasta (miasta na prawach powiatu) decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] odmówił zwrotu w/w działek. W uzasadnieniu Prezydent napisał, że organ prowadzący postępowanie ustalił, iż działki te włączone zostały do terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla [...] i wyznaczył rozprawę, na którą wnioskodawczyni nie stawiła się. Kolejnymi trzema pismami wezwano wnioskodawczynię o dostarczenie postanowienia spadkowego po zmarłych właścicielach i wskazania spadkobierców byłych właścicieli, zakreślając termin miesięczny do dostarczenia dokumentów. W zakreślonym terminie jak również do dnia wydania niniejszej decyzji wnioskodawczyni nie uzupełniła wniosku o niezbędne dokumenty. Prezydent napisał dalej, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) może być prowadzone wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Zatem nieudokumentowanie przez R. A. - że jest jedną ze spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach oraz nieprzyłączenie się do wniosku pozostałych spadkobierców powoduje, że brak jest kręgu osób mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w/s zwrotu nieruchomości. W związku z powyższym odmowa zwrotu jest uzasadniona. W dniu 24 lipca 2002 r. R. A. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie istnieją przesłanki do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu działek będących przedmiotem wniosku, oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji gdy rozstrzygnięcie uzależnione było od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (stwierdzenia nabycia spadku po poprzednich właścicielach nieruchomości). W uzasadnieniu odwołania R. "A. napisała, że zaskarżona decyzja zawiera w swej treści zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne polegające na odmowie zwrotu nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika tymczasem, że o takim rozstrzygnięciu zadecydowały względy natury formalnoprawnej, czyli nieprzedłożenie przez wnioskodawczynię postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po osobach ujawnionych w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku. Nieuzupełnienie przez wnioskodawczynię — pomimo wezwania organów administracji danych, które są niezbędne do rozpoznania sprawy nie może skutkować podjęciem niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Organ I instancji w żaden sposób nie był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz zgodnie z dyspozycją art. 97 l pkt.4 k.p.a. zobowiązany był do zawieszenia toczącego się postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 18 września 2002 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając w uzasadnieniu tej decyzji stan faktyczny Wojewoda napisał, że przedmiotowe działki, w dniu ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, były własnością Pana J. D. i Pani M. D. Dla wyjaśnienia kwestii spadkowych, w dniu 23 kwietnia 1994 r., przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na którą R. A. nie zgłosiła się, pomimo jej prawidłowego wezwania. Pismami z dnia 21 czerwca 1994 r., z dnia 3 listopada 1994 r. oraz z dnia 10 września 2001 r. organ I instancji wezwał R. A. do wskazania kręgu poprzednich właścicieli (spadkobierców) wywłaszczonych działek, poprzez dostarczenie w określonym terminie, dokumentów niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania. Wobec faktu, iż w zakreślonym terminie R. A. nie dostarczyła wymaganych dokumentów, Prezydent Miasta uznał, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nieudokumentowanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego, spowodować musi wydanie decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. Wojewoda napisał dalej, że R. A. w swoim wniosku podała, że jest spadkobierczynią po poprzednich ich właścicielach (J. D. i M. D.) oraz, że reprezentuje pozostałych spadkobierców w/w działek. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracyjne obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powołał też art. 28 k.p.a. i art. 63 § 2 k.p.a., który określa wymagania formalne, jakim powinno odpowiadać podanie złożone do organu administracji publicznej "podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych..." Zdaniem Wojewody, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a., jest przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tego tytułu. Zgodnie z tym przepisem, legitymację taką posiadają poprzedni właściciele wywłaszczonych nieruchomości lub ich spadkobiercy. W wypadku śmierci poprzedniego właściciela wywłaszczonych nieruchomości, legitymację procesową w sprawie ich zwrotu posiadają jego spadkobiercy. Prawną formą udokumentowania spadkobrania po poprzednim właścicielu jest przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez sąd rejonowy właściwy według ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy. Jeżeli więc podanie zawiera wskazania osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, ale nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ administracji publicznej obowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. R. A. została w tej sprawie wzywana wielokrotnie, ale wezwania te nie dały rezultatu. R. A. nie podjęła z organem administracyjnym jakiejkolwiek korespondencji, mającej ustalić czy jest ona uprawniona do występowania z takim wnioskiem w niniejszym postępowaniu czy też nie oraz czy dysponuje stosownym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich właścicielach. Nie dostarczyła ona również Prezydentowi Miasta, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej odpisu pełnomocnictwa, udzielonego jej przez pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli zawnioskowanych do zwrotu działek do ich reprezentowania w tym postępowaniu. Wojewoda uważa, że zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., w sytuacji gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione było od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tzn. wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonych działek będących przedmiotem zwrotu jest chybiony. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ I instancji nie dysponował -informacją, jakoby R. A. wystąpiła do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po Panu J. D. i Pani M. D., co obligowałoby wówczas Prezydenta Miasta do zawieszenia postępowania. Wojewoda napisał, że wydana decyzja o odmowie zwrotu nie zamyka drogi Pani R. A. oraz pozostałym spadkobiercom wywłaszczonych działek do wystąpienia z ponownym wnioskiem o ich zwrot. Na powyższą decyzję Wojewody R. A., reprezentowana przez pełnomocnika adw. J. Z., skierowała w dniu 23 października 2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła ona naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia o "odmowie zwrotu działek będących przedmiotem wniosku, naruszenie art. 209 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca R. A. nie mogła w imieniu wszystkich współwłaścicieli wystąpić o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a także naruszenie szeregu przepisów k.p.a., mające wpływ na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a w szczególności: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego o odmowie zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pomimo tego, że sprawie nie zostały dokonane jakiekolwiek ustalenia faktyczne dotyczące istnienia przesłanek tego typu rozstrzygnięcia i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu nie dopełnienia przez wnioskodawczynię braków polegających na wskazaniu wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości w sytuacji gdy jedyną sankcją niedopełnienia tego obowiązku jest pozostawienie podania bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi napisano, że okolicznością, która zadecydowała o wydaniu przez organ I instancji decyzji o odmowie zwrotu działek był fakt nie wskazania przez wnioskodawczynię spadkobierców J. D. i M. D. W ocenie organu I instancji, który to pogląd został następnie podzielony przez organ II instancji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga, aby z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili wszyscy jej współwłaściciele lub też ich spadkobiercy. Pogląd ten nie znajduje swojego uzasadnienia w treści tego przepisu. Przepis ten mówi bowiem o poprzednim właścicielu nieruchomości lub jego spadkobiercy. Stawiane przez organy administracji wymogu, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowi przejaw niekorzystnej dla stron interpretacji tego przepisu mającej na celu utrudnianie postępowań prowadzonych w celu odzyskania wywłaszczonych nieruchomości. Wymóg, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub też wszystkich ich spadkobierców pozostaje w sprzeczności z zasadami działu IV kodeksu cywilnego regulującego kwestię współwłasności, a w szczególności przepisem art. 209 k.c. Przepis art. 209 k.c. wyraźnie stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W ocenie skarżącej przepis ten powinien mieć- zastosowanie również w przypadku przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Złożenie tego typu wniosku jest niewątpliwie czynnością zmierzającą do zachowania wspólnego prawa, która może być realizowana przez każdego ze współwłaścicieli bez udziału pozostałych. Skarżąca nie podziela również dokonanej przez organy administracji interpretacji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie, z którą niedopełnienie przez wnioskodawcę obowiązku wskazania wszystkich spadkobierców pozostałych współwłaścicieli nieruchomości skutkuje podjęciem rozstrzygnięcia merytorycznego jakim jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tego typu poglądy organów administracji pozostają w sprzeczności z wyraźnymi dyspozycjami przepisów k.p.a., z których wynika, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, którego formą jest decyzja administracyjna musi być poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy. W analizowanej sprawie oczywistym jest, że organy administracji nie podjęły żadnych działań mających na celu ustalenie okoliczności faktycznych, od których uzależniony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie dopełniła stawianego przez me wymogu wskazania wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. Negatywna dla strony decyzja merytoryczna nie może być sankcją za niewykonanie przez stronę zaleceń organu administracji. Jedyną sankcję za niewykonanie przez stronę wezwania organu administracji przewiduje przepis art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem organy administracji uznałyby — w oparciu o konkretny przepis zawarty w ustawie szczególnej, że do przeprowadzenie postępowania w sprawie zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest wskazanie przez wnioskodawczynię wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości to zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. powinny wezwać wnioskodawczynię do ich wskazania z jednoczesnym pouczeniem, że niedopełnienie tego obowiązku będzie skutkowało pozostawieniem złożonego przez nią wniosku bez rozpoznania. Jedynym skutkiem niedopełnienia przez skarżącą obowiązku wskazania wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości mogło być zatem jedynie pozostawienie podania bez rozpoznania, a nie wydawanie negatywnej dla niej decyzji merytorycznej tak jak uczyniły to pozwane organy administracji w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Napisano tu, że skoro R. A. nie wykazała, że nie jest jedyną spadkobierczynią właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, to organy administracji trafnie uznały, że nie przysługuje jej roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przewidziane we wspomnianym przepisie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzja administracyjna (akt administracyjny) jest od początku istnienia prawa administracyjnego podstawową instytucją tej gałęzi prawa i podstawową formą działania administracji publicznej. Stanowi ona instrument konkretyzacji i indywidualizacji abstrakcyjnych i generalnych norm prawa materialnego, ich swoiste przedłużenie wobec konkretnej sprawy i konkretnego adresata, sama więc posiada walor materialnoprawny. Decyzja więc - z samej swojej istoty zawiera konkretne i indywidualne normy prawa materialnego nawet wtedy, gdy jest decyzja odmowną w stosunku do wniosku strony. Odmowa oznacza, że wobec danego stanu faktycznego (zbadanego przez organ administracyjny za pomocą merytorycznych dowodów) i wobec danego stanu prawnego (zbadanego przez organ administracyjny w drodze wykładni) nie można skonstruować normy konkretyzującej materialna normę ustawową. Poprzez konstrukcję rei iudicate (powagi rzeczy osądzonej) takie rozstrzygnięcie jest trwałe i oznacza, że po raz drugi w tym samym stanie faktycznym i w tym samym stanie prawnym wydanie decyzji pozytywnej dla strony jest merytorycznie wykluczone (nieważne - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ta teoretyczna - materialna istota decyzji administracyjnej, znajduje swoje odzwierciedlenie w definicji decyzji, zbudowanej przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 104 k.p.a. stwierdza bowiem, że przy pomocy decyzji administracyjnej załatwiana (rozstrzygana) jest sprawa administracyjna. Co do zasady więc akt nazwany decyzją ma wypowiedzieć się merytorycznie w danej sprawie, załatwiając ją (rozstrzygając), tzn. przyjmując konsekwencje prawne stosowanej normy prawa materialnego. Wprawdzie ten sam art. 104 mówi również o decyzjach procesowych, "kończących w inny sposób sprawę w danej instancji", jednak te decyzje traktuje jako wyjątek od reguły, wskazując, że chodzi tylko o przypadki, w których "przepisy kodeksu stanowią inaczej" (decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, decyzja kasacyjna organu II instancji, decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego). Katalog tychże wyjątków wynika z przepisów kodeksu a zresztą powinny one być interpretowane ścieśniające. Należy również wskazać, że jedną z podstawowych zasad rządzących jurysdykcją administracyjną, a więc wydawaniem decyzji administracyjnych, jest zasada kompetencyjności rozumiana nie tylko, jako obowiązek przestrzegania przez organy administracyjne swojej właściwości, ale jako obowiązek czynienia użytku ze swojej kompetencji. Oznacza to, że organ administracyjny ma obowiązek rozpatrzenia podania strony i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zasada ta łączy się z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą organ administracyjny powinien w toku postępowania podejmować wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizując swoją kompetencję organ musi zatem sam dążyć do pełnego wyjaśnienia sprawy i nie uzależniać tego wyjaśnienia od czynności podejmowanych przez stronę. W analizowanej tu sprawie wszystkie powyższe reguły, mające znaczenie całkowicie podstawowe dla mechanizmu postępowania administracyjnego, zostały przez organy obu instancji pominięte. Organy te przyjęły całkowicie błędnie, że można wydać decyzję negatywną w sprawie administracyjnej bez przeprowadzenia merytorycznej analizy tej sprawy, opierając się tylko na przesłankach formalnych. Przyjęto, że nie dostarczenie przez wnioskodawcę odpowiednich dowodów (w tym wypadku nie udokumentowanie tego, że R. A. jest spadkobierczynią M. J. D. i nie wskazanie spadkobierców byłych właścicieli) stanowić może przesłankę do odmowy zwrotu nieruchomości. Zapomniano, że w okolicznościach, jakie wystąpiły w omawianej sprawie, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje specjalne instrumenty procesowe, którymi można się było posłużyć. Wchodziła tu w grę możliwość (lub obowiązek) zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § l pkt 4 k.p.a.), lub też wcześniej możliwość rozważenia pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W żadnym jednak razie zaistniała sytuacja procesowa, w której organy obu instancji (zajmując się sprawą przez 9 lat!) nie zdołały ustalić legitymacji R. A. wieź do ubiegania się o zwrot działek nr 2 i nr 1 przy ul. Z. w K., nie stanowiła przesłanki dla odmowy ich zwrotu. Nie ma tu znaczenia pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis wobec art. 63 § 2 k.p.a. Rzeczywiście przepis ten ustala precyzyjniej, niż czyni to k.p.a., kto może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak nie oznacza to, że nie wylegitymowanie się przez wnioskodawcę statusem właściciela lub zwłaszcza spadkobiercy właściciela, determinuje od razu decyzję negatywną. Fakt ten trzeba zbadać w toku postępowania wszelkimi dostępnymi środkami. Dopiero ewentualne ustalenie, że ktoś właścicielem nie jest albo nie jest spadkobiercą właściciela, może przesądzić o wydaniu wobec danego wnioskodawcy o wydaniu decyzji negatywnej. Nieprawidłowość rozumowania organu drugiej instancji jest pogłębiona jego całkowicie błędnym stwierdzeniem, że "wydana decyzja o odmowie zwrotu nie zamyka drogi pani R. A. oraz pozostałym spadkobiercom wywłaszczonych działek do wystąpienia z ponownym wnioskiem o ich zwrot". Tu właśnie widoczne jest to, że Wojewoda nie dostrzega materialnoprawnej istoty decyzji administracyjnej (tu: decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) i ignoruje zasadę rei iudicate. Nie zauważa on, że w powstałej sytuacji każda kolejna decyzja dotycząca zwrotu działek nr 1 i nr 2 przy ul. Z. w K., wydana wobec pani R. A. lub wobec innych spadkobierców M. J. D. (a więc wydana w tej samej sprawie administracyjnej), byłaby nieważna na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. "Sprawę zwrotu" tychże działek tymże osobom już bowiem rozstrzygnięto decyzją ostateczną. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarówno Prezydent M., jak i orzekający w II instancji Wojewoda, wydając swoje decyzje rażąco naruszyli prawo, a w szczególności art. 104 k.p.a. i art. 7 k.p.a., wydając decyzje merytoryczną w sytuacji, w której jej wydanie nie było możliwe oraz bez jakiegokolwiek badania stanu faktycznego sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu tych decyzji na podstawie art. 145 § 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.