II SA/Kr 2816/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie : NSA Grażyna Danielec NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 sierpnia 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zażalenia na bezczynność organu postanawia skargę odrzucić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu zażalenia G. B. nazwanego "skargą" na bezczynność Wójta Gminy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki Nr. [...],[...],[...] i [...]we wsi [...], postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2001 r. sygn. [...], orzekło, że "skarga G. B. jest nieuzasadniona". Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparto na przepisie art. 37 kpa, oraz art.2 i 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr.122, poz.583 z późn. zm.) i § 1 pkt.6 lit. "c" Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1999r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz.U.Nr.13, poz.115). W uzasadnieniu swego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w "skardze" z dnia [...] kwietnia 2001 r. skarżąca żaliła się i zarzucałaza bezczynność Wójta Gminy w rozgraniczaniu nieruchomości stanowiących działki [...],[...],[...]i [...]we wsi [...]. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym postanowieniem z dnia [...] maja 2000, oraz że decyzją z dnia [...]kwietnia 2001 Nr [...] Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu przez "zatwierdzenie projektu rozgraniczenia granic pomiędzy działkami Nr [...]a Nr. [...]oraz między nieruchomością Nr. [...] a działką Nr. [...] Zdaniem Kolegium z decyzji o rozgraniczeniu wynika, że nie orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej działkę Nr. [...] oraz Nr. [...] i powołując się na wyniki postępowania wyjaśniającego, Kolegium przyjęło, iż nie załatwienie sprawy rozgraniczenia w tym zakresie w ustalonym terminie jest usprawiedliwione, gdyż rozgraniczenie nieruchomości jest uzależnione jest od uprzedniego przesunięcia słupa energetycznego przez A. G. z działki Nr [...] na nieruchomość [...] . W uzasadnieniu swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż prowadzący rozgraniczenie organ winien zastosować przepis art. 36§2 kpa, przy zawiadamianiu stron o przyczynie zwłoki i podać nowy termin załatwienia sprawy skoro nie może w terminie wypełnić ugody z [...] lipca 2000r. i zakończyć postępowanie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższe postanowienie - zgodnie z zawartym w nim pouczeniu wniosła G. B.. W skardze zrzucono, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, przy wybiórczym potraktowaniu komentarza uprawnionego geodety wyjaśniającego przyczyny nie orzeczenia o rozgraniczeniu wszystkich nieruchomości. W dalszej części skarżąca podniosła zarzuty co do postępowania przed organem I instancji, podkreślając, iż sporządzono protokół graniczny i ugodę i w części ugodzonej winno nastąpić umorzenie postępowania rozgraniczeniowego a przesunięcie słupa nie mogło być traktowane jako warunek ugody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, stając na stanowisku, że nie było podstawy do przyjęcia bezczynności Wójta Gminy oraz przesłanek do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego w zakresie zawartej ugody. Kolegium wskazało, iż jedną z przyczyn przedłużającego się postępowania była konieczność poprawienia wadliwej dokumentacji przez uprawnionego geodetę. Konkluzję odpowiedzi na skargę stanowi przyznanie przez organ, że naruszył Wójt przepis art. 36§2 kpa lecz niezałatwienie sprawy w terminie nie jest wynikiem zaniedbania czy zaniechania tego organu a przesunięcie słupa według ugody stanowiło warunek rozstrzygnięcia sprawy. Na rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławcze zmodyfikował stanowisko, wnosząc o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 3§2 pkt.8 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Przepis art. 3 §2 pkt.1-4 stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt. 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt. 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt. 3); inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkr.4). Według przepisu art. 123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej (§ 2). Regułą jest - zgodnie z art. 141 § 1 kpa, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednym z rodzajów postanowień są postanowienia wydane w trybie art. 37 § 2 kpa (w zw. z art. 123§1 i 2 kpa ). Przepis art. 37§1 kpa stanowi, że na niezałatwienie sprawy a terminie określonych w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organem właściwym do rozgraniczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosownie do przepisu art. 30 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z póżn. zm.) Organem wyższego stopnia względem Wójta Gminy [...] w rozumieniu art. 37§ 1 kpa jest rzeczywiście Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt. 1 w zw. z 5§2 pkt. 6) w [...] . Złożona przez skarżącą "skarga" na bezczynność Wójta Gminy w sprawie o rozgraniczenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiła w istocie zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, gdyż przepisy kpa nie przewidują "skargi" (poza wnoszoną w trybie działu VIII kpa skargi i wnioski) na bezczynność organu, lecz zażalenie. Przepis art. 37 § 2 określa czynności jakie zarządza organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione. Formą w jakiej następuje uwzględnienie przez organ wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37§ 2 kpa na bezczynność organu lub odmowę uwzględnienia zażalenia na bezczynność jest postanowienie (37 § 1 i 2 w zw. z art. 123§1 kpa). Prawidłowa jest zatem przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dla rozstrzygnięcia o zażaleniu na bezczynność Wójta Gminy opartego na przepisie art. 37 kpa forma postanowienia. Jednak żaden przepis kpa nie przewiduje dopuszczalności wniesienia na wydane w trybie art. 37 kpa postanowienie zażalenia. Wniesiona zatem skarga do Sądu Administracyjnego na postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 37 kpa jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone postanowienie nie należy do kręgu postanowień określonych przepisem art. 3§2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które służy skarga. Nie jest to bowiem ani postanowienie, na które służy zażalenie, ani kończące postępowanie, czy rozstrzygające o istocie sprawy. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37§1 kpa do organu wyższego stopnia, na bezczynność organu, który nie załatwił sprawy w terminie określonym art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, jest wyłącznie warunkiem formalnym dopuszczalności wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (poprzednio Naczelnego) na bezczynność organu, a więc w konkretnej sprawie wniesienie zażalenia na bezczynność Wójta Gminy w trybie art. 37§1 kpa, stanowiło spełnienie warunku przewidzianego art.52§2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym)- dopuszczalności do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (poprzednio Naczelnego Sądu Administracyjnego) skargi na bezczynność Wójta Gminy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.05.2001 IV/S.A. 572/99 (ONSA 2002/3/116), wyjaśnił już, iż stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa ma charakter wpadkowy (inaczej incydentalny) a na wydane postanowienie nie przysługuje zażalenie. Wyczerpanie trybu zażalenia z art. 37§1 kpa oznacza, że niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność tego organu, którego bezczynności dotyczyło zażalenie. Pogląd ten jest nadal aktualny na tle brzmienia At. 52§1 ust. 1 i 2 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadzi to do odrzucenia skargi na podstawie art. 58§1 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro przedmiotem skargi, było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - działającego jako organ wyższego stopnia. Rozstrzygnięcie Sądu, jest niezależne od tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, błędnie pouczyło o dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego, na postanowienie. Błędne pouczenie nie zmienia istoty zaskarżonego postanowienia jako aktu, na który nie służy skarga. Wydanie postanowienia otworzyło natomiast skarżącej drogę do bezpośredniego wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Wójta Gminy jeśli uważa, że ta bezczynność trwa nadal i ma legitymację do wniesienia skargi. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.