II SA/Kr 2817/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : AWSA Mariusz Kotulski (spr.) SO Renata Detka -del Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi [....] Spółka z o. o. w K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] 2000r. Nr [....] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz [....] Sp. z o.o. w K. kwotę 265 ( dwieście sześćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [....] 1998r. S.C. , Z.M. , M.J. i B.H. poinformowali organ nadzoru budowlanego o budowie placu postojowego - parkingu dla samochodów przy ul. [....] w K. Plac ten wykonano o nawierzchni z żużla wielkopiecowego z przeznaczeniem na skład samochodów. Kolejną interwencję w sprawie nie zgłoszonej budowy placu wysypanego żużlem przy ul. [....] na terenie należącym do Firmy "[....] ." zgłosił w dniu [....] 1998r. K.C. Okoliczności te potwierdziły oględziny dokonane w dniu [....] 1998r. Stwierdzono, iż działki nr [....],[....],[....], położone przy ul. [....] w K. zostały zagospodarowane jako parkingi, na których magazynowane są samochody osobowe. Według przedstawicieli Firmy Handlowej "[....] ." Spółka z o.o. dokonano tylko nawiezienia żwiru bezpośrednio na istniejący teren warstwowo, a parking został wykonany do czasu inwestycji docelowej. Właściciel terenu nie posiada decyzji pozwolenia na budowę, ani też nie dokonał zgłoszenia planowanej inwestycji w organie architektoniczno-budowlanym. Podobnie w trakcie oględzin w dniu [....] .1998r. stwierdzono, iż na warstwie żużla zmagazynowane były samochody przeznaczone do sprzedaży, które na noc są przestawiane na noc na teren zamknięty Firmy [....] . Także samochody pracowników parkują w tym miejscu w godzinach pracy. "W związku z tym przedstawiciel "[....] " oświadcza, że nie jest urządzony parking na w/w działce, nie ma bowiem żadnych urządzeń niezbędnych dla parkingu. Teren użytkowany jest wyłącznie jako dzienny skład samochodów przeznaczonych do sprzedaży." W wyniku kolejnych interwencji sąsiadów dokonano w dniu [....] 1999r. następnych oględzin w trakcie, których stwierdzono, iż na działkach nr [....],[....],[....], przy ul. [....] w K. znajduje się komis samochodowy użytkowany przez 40 samochodów osobowych. "Przy wjeździe na teren komisu znajduje się obiekt typowy o wymiarach 2,44 x 6,05m i wysokości 2,5m. (...) Na wykonany obiekt typowy przeznaczony na portiernię i recepcję inwestor nie posiada decyzji pozwolenia na budowę." Pismem z dnia [....] 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z dniem [....] .1998r. postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanego parkingu dla komisu samochodowego zlokalizowanego przy ul. [....] w K. przez Firmę "[....]" z siedzibą przy ul. [....] w K. W związku z tym zawiadomieniem "[....] ." Spółka z o.o. wyjaśniła, iż "niezachowanie drogi urzędowej było podyktowane koniecznością gospodarczą, jednak aby zminimalizować ewentualną uciążliwość wykonania parkingu utworzyliśmy z własnej inicjatywy zadrzewiony pas zieleni o szerokości 8 (ośmiu) metrów. Jednocześnie informujemy, iż większość ww parkingu jest zajęta przez samochody prywatne pracowników. W związku z tym ruch na tym parkingu jest znikomy. W momencie wykonywania parkingu nie było znane docelowe i ostateczne przeznaczenie tego terenu (procedura uzyskania pozwolenia na budowę blachami z lakiernią była w toku). Obecnie po uzyskaniu pozwolenia na budowę pawilonu usługowego blachami z lakiernią w miejscu wcześniej zaplanowanym zleciliśmy opracowanie nowego planu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem już istniejącej infrastruktury." O zamierzonej realizacji kontenera budowlanego na terenie komisu poinformowane zostały właściwe organy, które przyjęły ten fakt do wiadomości i nie sformułowały żadnych zastrzeżeń (pismo z Urzędu Miasta K. Wydział Architektury Geodezji i Budownictwa z dnia......1999r. nr.......) Postanowieniem z dnia [....] 1999r. nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na podstawie art.81c, art.80 ust.2 pkt 1 i art.83 ust. 1 ustawy prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. zażądał od inwestora przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej zagospodarowania terenu istniejącego komisu samochodowego z uwzględnieniem odległości od działek sąsiednich oraz opinię Sanepidu pod względem ewentualnej szkodliwości nawierzchni z żużla wielkopiecowego i uciążliwości, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej. Następnie postanowienie to wskutek złożenia zażalenia przez "[....] ." Spółka z o. o. zostało uchylone w całości postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] 2000r. nr [....] , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [....] 2000r., nr [....] , sygn. [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki działając na podstawie art.48, art.80 ust.2 pkt l oraz art.83 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn. zm.) nakazał inwestorowi Firmie Handlowej "[....] " Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [....] w K. rozbiórkę samowolnie wykonanego parkingu dla komisu samochodowego zlokalizowanego przy ul. [....] w K. bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż "przedmiotowy parking dla samochodów osobowych pow. 0,3 ha zlokalizowany od strony ul. [....] , zgodnie z art.3 pkt 1-4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo Budowlane jest budowlą o nawierzchni utwardzonej na wykonanie której wymagane jest uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę wg art.29 w/w Prawa. Ponieważ na wykonanie w/w budowli Inwestor nie posiada decyzji pozwolenia na budowę, w przedmiotowej sprawie skutkuje art.48 Prawa Budowlanego j.w." W odwołaniu od tej decyzji "[....] ." Spółka z o.o. podniosła, iż "zgodnie z przedstawionym w czerwcu 1998 roku do Urzędu Miasta K. Wydział Architektury planem zagospodarowania terenu przy okazji zgłoszenia budowy ogrodzenia, przedmiotowy teren został przewidziany jako parking. UMK Wydział Architektury w piśmie [....] przyjął zgłoszenie budowy ogrodzenia i plan zagospodarowania przestrzennego terenu do wiadomości. W związku z powyższym niniejszy plan stanowi zgłoszenie. Parking niniejszy stanowi tymczasowy obiekt budowlany, gdyż w związku z rozwojem Firmy zarówno pod względem organizacyjno-ekonomicznym ale również posiadanych nieruchomości firma do tej pory nie posiadała docelowego planu zagospodarowania terenu. Firma uszlachetniła i utwardziła teren po jego zakupie w celach estetycznych, gdyż był on podmokły, niestabilny, stanowił miejsce lęgowe dla komarów i był porośnięty chaszczami. Już w trakcie w/w prac firma miała świadomość ich tymczasowości w związku z tym nie występowała o zezwolenie na budowę." Decyzją z dnia [....] 2000r., nr [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o nakazaniu inwestorowi Firmie Handlowej "[....] ." Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [....] w K. rozbiórkę samowolnie wykonanego parkingu dla komisu samochodowego, zlokalizowanego na działkach nr [....],[....],[....],[....], przy ul. [....] j w K. wraz ze znajdującym się na jego terenie kontenerem o wymiarach 2,44m x 6,05m x 2,5 m. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy oraz podzielił pogląd o konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art.48 prawa budowlanego, gdyż będąca przedmiotem postępowania administracyjnego budowla wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec braku uzyskania takiej decyzji przez inwestora zachodzą przesłanki do zastosowania art.48 prawa budowlanego. "Podniesiona przez odwołującą się spółkę "[....]" okoliczność dokonania zgłoszenia nie ma znaczenia na treść podjętego rozstrzygnięcia. Przepisy Prawa budowlanego wymagają bowiem dla realizacji takiego obiektu budowlanego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie dokonania zgłoszenia. Ponadto zakresem swym zgłoszenie to obejmowało realizację ogrodzenia, a nie przedmiotowego parkingu. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na wydanie decyzji rozstrzygającej jej istotę. Podjęta zaś decyzja jest słuszna. Jej orzeczenie jednak jest niepełne. Nie rozstrzygało co do znajdującego się na terenie parkingu kontenera spełniającego funkcję portierni. Obiektem budowlanym jest bowiem całość tej inwestycji tj. parking wraz z znajdującymi się na nim obiektami. Również nie określono w orzeczeniu terenu na jakim położony jest przedmiotowy parking objęty nakazem rozbiórki." Dlatego tez organ odwoławczy skorzystał z przysługujących mu kompetencji merytoryczno-reformatoryjnych. Decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] 2000r., nr [....] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. "[....]" Spółka z o.o. Strona skarżąca wskazała, iż decyzja ta wydana została z obrazą art.3 pkt l lit. b i art.28 ustawy prawo budowlane poprzez mylną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie; obrazę przepisu art.48 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wysypanie przez skarżącego żużlem terenu i ustawienie na nim prowizorycznego kontenera stanowi samowolę budowlaną w sytuacji, gdy wcześniej właściwe organy zajmowały odmienne stanowisko; obrazę art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady reformationis in peius poprzez orzeczenie na niekorzyść odwołującego się; obrazę art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i art. 156 § l pkt l k.p.a. o właściwości organów tj. orzeczenie bezpośrednio o rozbiórce prowizorycznego kontenera; obrazę art.77 §1 i art.80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i brak oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności dokumentów wskazujących jednoznacznie, iż skarżąca zgłosiła właściwemu organowi budowlanemu zamiar czasowego postawienia prowizorycznego kontenera, zaś organ ten pisemnie potwierdził przyjęcie zgłoszenia do wiadomości, a także nie wyjaśnienie czy utwardzona nawierzchnia i kontener są jedynymi składnikami tworzącymi parking komisu. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie precyzuje czy nakazanie rozbiórki parkingu dotyczy rozbiórki utwardzonej nawierzchni oraz postawionego kontenera, czy też innych - tworzących całość - elementów budowli np. ogrodzenia. Organy bowiem nie wyjaśniają dlaczego nakaz dotyczy całego parkingu a nie wyłącznie utwardzonego terenu. Nadto skarżąca wprowadzona została w błąd przez stanowiska właściwych i kompetentnych organów budowlanych, wyrażone w urzędowych dokumentach, skierowanych do stron tego postępowania, które stwierdzały, iż warstwa żużlu nie stanowi obiektu budowlanego, a posadowienie kontenera zostało zgłoszone i przyjęte bez zastrzeżeń. Jednocześnie "zaskarżona decyzja wydana została w wyniku odwołania skarżącego od decyzji organu orzekającego w I-instancji. Wydaną decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął na niekorzyść odwołującego się poprzez nałożenie na niego dodatkowego obowiązku, który nie był objęty postępowaniem w I-instancji. Naruszył tym samym zakaz reformationis in peius stanowiący jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego demokratycznego państwa. Nie starał się nawet wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa i zasad współżycia społecznego, do czego zobowiązany był treścią art. 139 k.p.a.. Takie postępowanie organu orzekającego nie znajduje podstaw prawnych i jest wyraźnie w sprzeczności z poglądami ustalonymi w orzecznictwie. (...) Łamiąc zakaz reformationis in peius organ odwoławczy niejako przy okazji dopuścił się naruszenia kolejnych zasad prawa procesowego, a mianowicie wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności oraz przepisów art. 156 par. l pkt l Kpa o właściwości organów. Jeżeli bowiem uznał, że w decyzji organu I-instancji (nie nakazano rozbiórki kontenera stanowiącego część składową parkingu), winien w tej sytuacji, zamiast wydawać decyzję w trybie art. 138 par. l pkt 2 Kpa, postanowić o zwrocie sprawy organowi I-instancji wskazując celowość zmiany decyzji." W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegaj ą rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] 2000r., nr [....] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie fakt wykonania przez inwestora "[....] " Spółka z o. o. utwardzonego warstwą żużlu wielkopiecowego parkingu dla komisu samochodowego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę - co w konsekwencji skutkuje obowiązkiem zastosowania art.48 ustawy prawo budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż przed przystąpieniem do realizacji parkingu inwestor nie wystąpił i nie uzyskał pozwolenia na budowę. Fakt ten przyznaje w swoich pismach sam inwestor, usprawiedliwiając jedynie niezachowanie drogi urzędowej koniecznością gospodarczą, albo też twierdząc, iż zgłoszenia dokonał przy okazji budowy ogrodzenia, gdzie na planie zagospodarowania terenu został przewidziany parking. W związku z powyższym plan ten miałby stanowić zgłoszenie. Niewątpliwie wykonanie parkingu poprzez nawiezienie i utwardzenie powierzchni żużlem wielkopiecowym jest realizacją obiektu budowlanego, które wymaga pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt l b i pkt 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz.414 z późn. zm.) oraz § 21 ust.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. t.j. z 1999r. nr 15, poz. 140 z późn. zm.). Przepis art.3 pkt l prawa budowlanego określa jako obiekt budowlany: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Jednocześnie ustawodawca w art.3 pkt 2-4 sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem: budynku - obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; budowli -każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową oraz obiektu małej architektury -niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zgodnie z brzmieniem § 21 ust.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie - miejsca postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć powierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Zatem do budowy parkingu nie jest potrzebne użycie określonych materiałów (np. asfaltu, kostki brukowej), lecz w tym celu wystarczy utwardzenie powierzchni przy pomocy jakichkolwiek materiałów (np. żwiru, żużla). Co więcej budowa parkingu samochodowego lub zespołu parkingów dla więcej niż 500 samochodów osobowych lub 200 samochodów ciężarowych jest określana jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska - § 2 pkt 8 lit. m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589 z późn. zm.). Tym samym dokonanie utwardzenia powierzchni gruntu przy pomocy żużla wielkopiecowego z przeznaczeniem na miejsca postojowe dla samochodów osobowych jest realizacją obiektu budowlanego (budowli) - parkingu, a to wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz wcześniejszego uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie sposób zgodzić się z argumentacją, iż skarżąca Spółka wcześniej dokonywała zgłoszenia zamiaru realizacji takiej inwestycji właściwym organom, gdyż w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego fakt zgłoszenia budowy parkingu (zgłoszenia dotyczy innych obiektów), oraz że została ona wprowadzona w błąd stanowiskiem właściwego organu zawartym w piśmie z [....] .1998r., nr [....] , gdyż stwierdzono w nim tylko, iż nawiezienie warstwy żużla nie stanowiło obiektu budowlanego, a nie że parking nie jest obiektem budowlanym. Nadto samo zgłoszenie zamiaru budowy parkingu nie czyniło zadość wymogom prawa budowlanego, gdyż dla tego typu obiektów budowlanych niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. "Przepis art. 48 Prawa budowlanego jest jednoznaczny i kategoryczny i dotyczy obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Redakcja tego przepisu w tych przypadkach obliguje organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Brak znajomości prawa nie może być usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji." (wyrok NSA z 28.04.1999r, sygn. akt IV SA 1229/96 LEX nr 47188) Szybkiej i jednoznacznej odpowiedzi organów administracji publicznej na przypadek naruszania prawa wymagają również zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art.7 (zasada praworządności) oraz z art.8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa). Podzielić natomiast należy inne zarzuty skarżącej Spółki. Otóż postępowanie administracyjne zostało wszczęte wyłącznie w zakresie samowolnie wykonanego parkingu dla komisu samochodowego. Orzekanie zatem przez organ odwoławczy dodatkowo w przedmiocie kontenera spełniającego funkcję portierni oraz nakazanie jego rozbiórki nastąpiło z naruszeniem art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) i art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania). Organ odwoławczy nie wykazał, iż ów kontener stanowi zespoloną z parkingiem całość, której nie można rozebrać bez istotnego uszczerbku wchodzących w jej skład elementów. Co do zasady zarówno bowiem sam parking, jak i kontener mogą stanowić odrębne obiekty budowlane. Przepis art. 139 pozwala na orzekanie organu odwoławczego na niekorzyść odwołującego się jedynie w wypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczne. Również tych okoliczności dopuszczających wydanie decyzji pogarszającej sytuację odwołującej się Spółki, organ II instancji nie wskazał, ani tym bardziej nie uzasadnił. "Stosownie do art. 139 kpa wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się jest znacznie ograniczone, gdyż dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą." (wyrok NSA z 25.02.1998r.sygn. akt IV SA 771/96, LEX nr 45182) "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji." (wyrok SN z 09.11.1995r., sygn. akt III ARN 53/95 OSNP 1996/11/152) W konsekwencji organ ten orzekł w zakresie, który nie był objęty prowadzonym postępowaniem administracyjnym i tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zatem działanie organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję, w tym zakresie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard." (wyrok NSA z 8.02.2002r., sygn. akt V SA 1573/01 LEX nr 82685) Zasadny jest również zarzut, iż naruszono art.77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i brak oceny materiału dowodowego dotyczącego postawienia przez inwestora kontenera. Pewne elementy uzasadnienia w tym zakresie znalazły się dopiero w odpowiedzi na skargę, lecz powinny się one znaleźć przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W aktach brak jest także dokumentu zawierającego zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru przystąpienia do realizacji obiektu budowlanego w postaci kontenera. Niezbędne dla oceny legalności postawienia tego obiektu jest jednoznaczne ustalenie daty dokonania takiego zgłoszenia. W aktach sprawy znajduje się jedynie odpowiedź organu administracji publicznej skierowana do inwestora "[....] " Spółka z o.o. o przyjęciu do wiadomości zamiaru umieszczenia jednego kontenera budowlanego, wolnostojącego, niezwiązanego z na stałe gruntem, lecz nie wynika z niej kiedy takie zgłoszenie wpłynęło do organu. Okoliczności te winny być przedmiotem wnikliwych ustaleń ze strony organów nadzoru budowlanego. Podkreślić także należy, iż zaskarżona decyzja winna w sposób jednoznaczny wskazywać co podlega rozbiórce (tylko obiekty budowlane lub ich części zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej) oraz miejsce lokalizacji obiektów podlegających rozbiórce. W tym zakresie organ odwoławczy zasadnie zarzucił, iż organ I instancji nie określił działek, na których znajduje się parking podlegający rozbiórce. Z protokołu oględzin z dnia [....] .1999r. wynika, iż parking zrealizowany został na działkach nr [....],[....],[....], natomiast na działka nr [....] (przynajmniej w części) jest zazieleniona trawnikiem i obsadzona drzewami iglastymi. Podsumowując stwierdzić należy, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § l pkt l lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.