II SA/Kr 2817/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie : NSA Grażyna Danielec NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r sprawy ze skargi B. G. i E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 sierpnia 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zażalenia na bezczynność organu postanawia skargę odrzucić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu zażalenia B. i E. małż. G. nazwanego "skarga" na bezczynność Wójta Gminy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki [...] , [...],[...],[...] we wsi [...]gm. [...] postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2001r. sygn. [...] , orzekło, że "skarga E. i B. G. jest nieuzasadniona" Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparto na przepisie art. 37 kpa, oraz art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 583 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. "c" rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 13, poz. 115). W uzasadnieniu swego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w "skardze" z dnia [...] maja 2001r. (pierwotnie przesłanej do SKO w [...] ) E. i B. G. żalili się na bezczynność Wójta Gminy w rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących działki Nr [...] , [...],[...] i [...] we wsi [...], w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym postanowieniem z dnia [...] maja 2000r., oraz że decyzją z dnia [...] kwietnia 2001r. Nr [...] Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu przez "zatwierdzenie projektu rozgraniczenia granic pomiędzy działkami [...] a [...] oraz pomiędzy nieruchomością [...] a działką [...] . Zdaniem Kolegium z decyzji o rozgraniczeniu wynika, że nie orzeczono nią o rozgraniczeniu nieruchomości Nr [...] oraz nieruchomości Nr [...] której właścicielami są skarżący. Powołując się na wynik postępowania wyjaśniającego, Kolegium Odwoławcze przyjęło, że niezałatwienie sprawy rozgraniczenia w tym zakresie w ustawowym terminie jest usprawiedliwione, gdyż rozgraniczenie nieruchomości uzależnione jest od uprzedniego przesunięcia słupa energetycznego przez A. G. właściciela nieruchomości stanowiącej działkę [...] na nową działkę [...] . W uzasadnieniu swego stanowiska Samorządowe Kolegium odwoławcze podkreśliło, że prowadzący rozgraniczenie organ winien zastosować przepis art. 36 § 2 kpa, przez zawiadomienie stron o przyczynie zwłoki i podać nowy termin załatwienia sprawy, skoro nie można w terminie wypełnić ugody z dnia [...] lipca 2000r. i zakończyć postępowania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższe postanowienie zgodnie z zawartym w nim pouczeniem - wnieśli B. i E. małż. G.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 35 § 1-3, 36 § 1i2, 37§ 1i2, 124 § 1i 2 oraz art. 9 kpa. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium nie zareagowało, iż sprawę rozgraniczenia w części załatwiono decyzją, a w pozostałej części ugodą mającą moc ugody sądowej, co powinno skutkować umorzeniem postępowania. Podniesiono, że stronami ugody spisanej przez geodetę na gruncie byli skarżący, ich brat A. G. oraz przedstawiciele Gminy, a oświadczenia woli zawarte w treści ugody co do uzgodnień dotyczących przemieszczenia słupa elektrycznego nie były warunkiem ugody i rozgraniczenia. W pozostałych wywodach skargi skupiono się na motywach, którym miało służyć przeprowadzenie rozgraniczenia. Zdaniem skarżących Kolegium bezkrytycznie przyjęło wyjaśnienia Wójta Gminy i nie rozpatrzyło sprawy całościowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że nie było podstaw do przyjęcia bezczynności Wójta Gminy oraz przesłanki do wznowienia postępowania rozgraniczeniowego w zakresie zawartej ugody. Kolegium wskazało, że jedną z przyczyn przedłużającego się postępowania była konieczność poprawienia wadliwej dokumentacji przez geodetę uprawnionego. Konkluzję odpowiedzi na skargę, stanowi przyznanie przez organ, że naruszył Wójt przepis art. 36 § 2 kpa lecz niezakończenie sprawy w terminie nie jest wynikiem zaniedbania czy zaniechania organu, a przesunięcie słupa według ugody stanowi warunek rozstrzygnięcia sprawy. Na rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmodyfikował stanowisko wnosząc o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004 do Naczelnego Sądu Administracyjnego i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpatrzeniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przepis art. 3 § 2 w pkt. 1-4 stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na; decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygając sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Według przepisu art. 123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§1), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Regułą jest - zgodnie z art. 141 § 1 kpa - że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednym z rodzajów postanowień są postanowienia wydane w trybie art. 37 § 2 kpa (w zw. z art. 123 § 1 i 2 kpa). Przepis art. 37 § 1 kpa stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organem właściwym do przeprowadzenia rozgraniczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1997r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Organem wyższego stopnia względem wójta Gminy w rozumieniu art. 37 § 1 kpa jest rzeczywiście Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt. 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt. 6) w [...]. Złożona przez skarżących "skarga" na bezczynność Wójta Gminy w sprawie o rozgraniczenie, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiła w istocie zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, gdyż przepisy kpa, nie przewidują "skargi" (poza wnoszoną w trybie działu VIII kpa skargi i wnioski) na bezczynność organu, lecz "zażalenie". Przepis art. 37 § 2 określa czynności jakie zarządza organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione. Formą w jakiej następuje uwzględnienie przez organ wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37 § 2 kpa na bezczynność organu lub odmowa uwzględnienia zażalenia na bezczynność jest postanowienie (art. 37 § 1 i 2 w zw. z art. 123 § 1 kpa). Prawidłowa jest zatem przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dla rozstrzygnięcia o zażaleniu na bezczynność Wójta Gminy oparta na przepisie art. 37 kpa forma postanowienia. Jednakże żaden przepis kpa nie przewiduje dopuszczalności wniesienia na wydane w trybie art. 37 kpa postanowienie zażalenia. Wniesiona zatem skarga do Sądu Administracyjnego na postanowienie organu wyższego stopnia wydana w trybie art. 37 kpa jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone postanowienie nie należy do kręgu postanowień określonych przepisem art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, na które służy skarga. Nie jest to bowiem ani postanowienie na które służy zażalenie, ani kończące postanowienie, czy rozstrzygające o istocie sprawy. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia, na bezczynność organu, który nie załatwił sprawy w terminie określonym art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, jest wyłącznie warunkiem formalnym, dopuszczalności wniesienia skargi do Wojewódzkiego (poprzednio Naczelnego) Sądu Administracyjnego na bezczynność organu. W konkretnej sprawie wniesienie zażalenia na bezczynność Wójta Gminy w trybie art. 37 kpa stanowi więc spełnienie warunku - przewidzianego art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) - dopuszczalności wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (poprzednio Naczelnego Sądu Administracyjnego) skargi na bezczynność Wójta Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2001.05.24 IV/SA 572/99 ONSA 2002/3/116), wyjaśnił już, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa ma charakter wypadkowy, incydentalny, a na wydane postanowienie nie przysługuje zażalenie. Wyczerpanie trybu zażalenia z art. 37 § 1 kpa oznacza, że niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność tego organu, którego bezczynności dotyczyło zażalenie. Pogląd ten jest nadal aktualny na tle brzmienia art. 52 § 2 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadzi to do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - działającego jako organ wyższego stopnia. Rozstrzygnięcie Sądu jest niezależne od tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, błędnie przyjęło o dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego, na postanowienie. Błędne pouczenie nie zmienia istoty zaskarżonego postanowienia jako aktu, na który nie służy skarga. Wydanie postanowienia otworzyło natomiast skarżącemu drogę do bezpośredniego wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] , jeśli uważają, że stan tej bezczynności trwa nadal. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.