II SA/Kr 2817/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Heleny Z. i Henryka Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 października 1998 r. (...) w przedmiocie wstrzymania wylewania ścieków - uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 1.09.1998 r. (...) Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. 38 poz. 230 ze zm./ w związku z art. 3 ust. 5 pkt "a" i "d" ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592/ zobowiązał Henryka Z. "do natychmiastowego wstrzymania systematycznego wylewania ścieków na własny grunt". W uzasadnieniu podniesiono, że na podstawie materiałów sprawy ustalono, że Henryk Z. niejednokrotnie wylewał ścieki z szamba na własny grunt. Według ustawy o odpadach za ścieki należy uznać wprowadzanie do wód, do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych wody zużyte do celów bytowych i gospodarczych, a także ciekłe odchody zwierzęce. Takie działanie jest bezprawne bowiem dokonywane jest bez pozwolenia wodnoprawnego - uzyskanego w trybie art. 55 Prawa wodnego. Ponadto w uzasadnieniu powołano bez bliższego wyjaśnienia zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 7 lipca 1986 r. w sprawie rolniczego wykorzystania ścieków /M.P. nr 23 poz. 170/. Odwołanie Heleny i Henryka Z. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30.10.1998 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium podstawowy problem jaki wyłania się w sprawie, to odpowiedź na pytanie, czy rolnik, który zamierza nawozić swoje pole gnojowicą, zobowiązany jest uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Zasadą Prawa wodnego jest, że ścieki przed wprowadzeniem do wód lub do ziemi powinny być oczyszczone. Art. 63 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że oczyszczanie ścieków może odbywać się za pomocą ich rolniczego wykorzystania. W oparciu o delegację ustawową z art. 63 ust. 4 Minister Ochrony Środowiska wydał zarządzenie w sprawie rolniczego wykorzystania ścieków ale takie wykorzystanie ścieków wymaga pozwolenia wodnoprawnego i jest to zasada od której normodawca nie wprowadził, żadnego wyjątku. Gnojowicę należy traktować jak ściek - bowiem odpowiada ona ustawowej definicji ścieków zawartej w art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Gdyby nawet przyjąć, że wprowadzane do gruntu "nieczystości" nie są gnojowicą ale ściekami w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy o odpadach /Dz.U. 1997 nr 96 poz. 592/ to, Prawo wodne w art. 53 ust. 2 pkt 2 przyjmuje, że wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jako szczególne korzystanie z wód wymaga także pozwolenia wodnoprawnego. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Helena i Henryk Z. i wnieśli o jej uchylenie podnosząc, że w sprawie chodzi o gnojówkę a nie o gnojowicę, czy też ścieki komunalne. Gospodarstwo stanowi własność Krzysztofa Z., a więc skarżący nie są stronami postępowania. Podnieśli także, że gnojówkę na pola wywożą tysiące rolników i nikt nie żąda od nich uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a po za tym dochodowość gospodarstwa nie pozwala im na uzyskanie takiego pozwolenia, którego koszt wynosi ok. 12.000 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W polskim ustawodawstwie spotykamy następujące definicje ścieków: Pierwszą zawartą w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, według której /art. 18 ust. 1 pkt 1/ przez ścieki - rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi substancje i energie, które ze względu na swój skład lub stan mogą zanieczyszczać wody; przez ścieki rozumie się także wody zanieczyszczone wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych. Drugą zawartą w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska według której przez ścieki rozumie się substancje ciekłe, które wprowadzane bezpośrednio lub za. pośrednictwem urządzeń kanalizacyjnych do wód albo do ziemi mogą je zanieczyszczać, zmieniać ich stan fizyczny, chemiczny lub biologiczny albo działać niszcząco na świat roślinny lub zwierzęcy /art. 3 pkt 4 /. Trzecią zawartą w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, zawartą w art. 3 pkt 5 lit. "d" - która mówiąc o ściekach - rozumie przez to wprowadzane do wód, do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych m. in. ciekłe odchody zwierzęce. Art. 1 ustawy o odpadach jako jej przedmiot określa zasady postępowania z odpadami, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub minimalizacji ich ilości, usuwania odpadów z miejsc powstawania, a także wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska. Ustawa ta w art. 3 ust. 1 podaje definicję odpadu, przez który rozumie wszystkie przedmioty oraz substancje stałe, a także nie będące ściekami substancje ciekłe powstałe w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej lub bytowania człowieka i nieprzydatne w miejscu lub czasie, w którym powstały; za odpady uważa również osady ściekowe. I właśnie z uwagi na to, że do odpadów zalicza osady ściekowe - podaje definicję ścieku. Tak więc zakres przedmiotowy ustawy wyklucza możliwość jej zastosowania do sprawy, której przedmiotem jest wylewanie w gospodarstwie rolnym gnojowicy czy gnojówki na pola. Rozważenia więc wymaga, czy przedmiotowa sprawa może znaleźć swe rozstrzygnięcie w prawie wodnym. Ściekiem w rozumieniu tej ustawy jest substancja i energia, która ze względu na swój skład lub stan może zanieczyszczać wody. Z powołanego Zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 7 lipca 1986 r. w sprawie rolniczego wykorzystania ścieków /M.P. nr 23 poz. 170/ może wynikać, że gnojownica jest ściekiem w rozumieniu Prawa wodnego. Ale należy zadać sobie pytanie, czy wydane na podstawie art. 63 ust. 4 Prawa wodnego zarządzenie, może być podstawą nałożenia na obywatela obowiązku określonego zachowania. Na tak postawione pytanie należy dać odpowiedź przeczącą. Zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 7 lipca 1986 r. w sprawie rolniczego wykorzystania ścieków /M.P. nr 23 poz. 170 /, nie może być podstawą decyzji wobec obywateli. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa, zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zarządzenia zaś, choć mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy, nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów /art. 93 ust. 2 Konstytucji /. Prawdą jest, że art. 53 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wymaga pozwolenia wodnoprawnego dla wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, ale chodzi o ścieki w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego czyli o substancje i energie, które ze względu na swój skład lub stan mogą zanieczyszczać wody. Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że gnojowica odpowiada charakterystyce ścieku w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, jest dowolne i nie poparte żadnym dowodem. Tak jak to powiedziano, wyżej przez ścieki - Prawo wodne rozumie wprowadzane do wód lub do ziemi substancje i energie, które ze względu na swój skład lub stan mogą zanieczyszczać wody. Podstawowym dobrem chronionym jest tu woda. Należy więc ustalić, czy rzeczywiście gnojowica lub gnojówka - wprowadzana do konkretnego gruntu, może zanieczyszczać wody. Dopiero pozytywne ustalenie tego faktu, może uzasadnić podjęcie działań przewidzianych w prawie wodnym. Tak jak to powiedziano wyżej przepis par. 1 ust. 2 Zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 7 lipca 1986 r. w sprawie rolniczego wykorzystania ścieków /M.P. nr 23 poz. 170 /, sam w sobie nie może stanowić podstawy nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska w art. 82 ust. 1 nakłada na jednostkę organizacyjną oraz osobę fizyczną, wykonującą działalność wpływającą szkodliwie na środowisko, obowiązek podejmowania działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W ust. 2 tego przepisu upoważniono Wojewodę do ustalania w drodze decyzji zakresu i sposobu wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1. Tak więc chcąc się oprzeć o ten przepis należy ustalić czy działalność polegająca na wywożeniu gnojowicy lub gnojówki jest działalnością wpływającą szkodliwie na środowisko. Ustaleń w tym zakresie, organy nie poczyniły, tym samym naruszyły dyspozycje art. 7 i art. 77 Kpa, co jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Na marginesie można jeszcze podnieść, że słownik języka polskiego odróżnia gnojowicę lub gnojownicę od gnojówki. Gnojowicą lub gnojownicą jest przefermentowana mieszanina stałych i płynnych odchodów zwierząt gospodarskich z wodą, służąca jako nawóz organiczny; gnojówka zaś to przefermentowany mocz zwierząt gospodarskich, gromadzony w szczelnych zbiornikach, będący cennym nawozem organicznym. Faktem jest, że wylewanie gnojówki czy gnojowicy może być uciążliwe dla właściciela sąsiedniej nieruchomości - ale w przypadku gdy w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy prawa administracyjnego, o których wyżej była mowa - właściciel takiej nieruchomości może szukać ochrony na gruncie prawa cywilnego /art. 144 Kc /. Z tych też względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji.