II SA/Kr 283/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi L.G. i B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 października 1998 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala. II SA/Kr 283/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. (nr [...]) na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415) Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Budowlanej Spółki "[...]" Sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z usługami i garażami wbudowanymi oraz sieciami uzbrojenia terenu i układem drogowym na działkach nr 1, 2, 3, 4 obr. [...] na terenie położonym przy ul. [...] i [...] w K. Na uzasadnieni rozstrzygnięcia organ I instancji podał co następuje: Inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 1994r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Na terenie inwestycji obowiązują ustalenia strefy nr 3 polityki przestrzennej i w związku z tym uzyskano pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia [...] lipca 1998r., [...]) co do projektu decyzji. Przedstawiona przez wnioskodawcę wstępna koncepcja programowo – przestrzenna była przedmiotem opiniowania Roboczej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która "uznała za prawidłowe kształtowanie formy i gabarytu obiektu w stosunku do miejsca lokalizacji, wybrała wariant 1 opracowania gabarytowego obiektu i przyjęła rysunek nr 2 opracowania p.n. "Analiza widokowa" jako załącznik nr 3 do decyzji". W tekstowym załączniku nr 1 do decyzji określono warunki zabudowy, w tym podano, że teren inwestycji, zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu, położony jest w przeważającej części w Obszarze Mieszkalno-Usługowym– [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30% powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej (netto) 1, 2-1, 7 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. Od strony południowej fragment terenu położony jest w "Obszarze Mieszkaniowym [...]" z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o wysokości do 8 m. do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonych w granicach zagospodarowania działki. W powyższym obszarze dopuszcza się m.in. lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji. Od strony północnej niewielki fragment terenu znajduje się w "Obszarze Miejskiej [...]" z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń parkową, zieleń izolacyjną, skwery i zieleńce. W załączniku tym podano również, że w obszarach [...] oraz [...] obowiązują ustalenia stref 3, 4, 16 i 19, a w obszarze ZP 4, 15, 5 i 19 i przytoczono zapisu planu dotyczące tych stref. W ramach "warunków przestrzennych" wskazano, że "w kształtowaniu bryły należy "przyjąć ograniczenia gabarytowe określone w załączniku graficznym nr 3". Załącznik nr 2 do decyzji – to wykreślone na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji, załącznik nr 3 – to graficznie wykreślone ograniczenia gabarytu obiektu od ulic: [...], [...]i [...]. Po rozpatrzeniu odwołań S. P., A. Z. i L. G., na podstawie art. 40 ust.1, art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 października 1998r. ([...]) utrzymało zaskarżona decyzje w mocy. Przychylając się do argumentacji organu I instancji organ odwoławczy podał co następuje: Planowana przez Budowlaną Spółkę Mieszkaniową "[...]" inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a wydana w tym zakresie decyzja spełnia wymogi określone w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji uwzględniając wniosek inwestora wskazał w zaskarżonej decyzji warunki realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego wynikające z ustaleń planu, warunki przestrzenne, komunikacyjne, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, okres ważności decyzji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:5000. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również uzyskała pozytywna opinie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych. Co się zaś tyczy uwag dotyczących ustaleń stref polityki przestrzennej, to w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne należy do zakresu przeznaczenia podstawowego, zaś zasadnicze wymogi wynikające z obowiązujących w obszarze inwestycji stref polityki przestrzennej zostały podane i uwzględnione w zaskarżonej decyzji np. obowiązek uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli L. G. i B. G. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Skarżący podnieśli nadto, iż organy administracji nie znając dokładnej powierzchni zabudowy działki znajdującej się na terenie [...], nie znając ilości kondygnacji i ich powierzchni nie mogły potwierdzić, że będzie dochowana zgodność co do współczynnika intensywności obowiązującego na tym terenie. Wyjaśnienie kwestii współczynnika intensywności jest istotne, gdyż okoliczność ta może mieć wpływ na ocenę zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucili nadto naruszenie ustaleń planu miejscowego, w szczególności warunków wynikających ze stref polityki przestrzennej obejmującej dany obszar. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji wytykając, że wniosek inwestora "[...]" Spółka z o.o. w K. nie zawierał danych pozwalających na ustalenie gabarytów zamierzonej inwestycji, dołączona do wniosku koncepcja architektoniczna inwestycji nie wskazała charakterystycznych parametrów. Brak ten powodował, że nie można było w sposób prawidłowy stwierdzić zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zapisami tego planu dla terenu na którym ma być realizowana inwestycja, a dotyczącymi określonego w planie wskaźnika intensywności zabudowy. Ponadto Sąd stwierdził, że z ustaleń organów wynika, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję położony jest na obszarach o różnym przeznaczeniu, a ani z decyzji, ani z załącznika do decyzji określającego linie rozgraniczające teren inwestycji nie wynika jakie części nieruchomości leżą na których obszarach. Brak dokładnego określenia jakie części działek są położone w obszarach o różnym przeznaczeniu powoduje zdaniem Sądu, iż brak było podstaw do jednoznacznego określenia zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania. Ma to tym bardziej znaczenie, że dla tych różnych terenów ([...], [...]) zostały ustalone różne wskaźniki zabudowy, a ustalenia dla terenu "Obszaru Miejskiej [...]" nie przewidywały możliwości zabudowy kubaturowej. Organ I instancji nie wykazał też zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu dotyczącymi stref polityki przestrzennej. Samo powołanie tych zapisów w decyzji nie jest wystarczające, konieczna jest także analiza zgodności. Wskazał też Sąd, że planowana inwestycja została uzgodniona w trybie art. 106 kpa z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, na podstawie art. 40 ust. 4 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak postanowienie to nie zostało doręczone stronom (poza inwestorem), nie zostały więc one poinformowane o dokonanym uzgodnieniu, co narusza w/w przepis. Ponieważ wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, musiało skutkować to uchyleniem zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Syndyk Masy Upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. w upadłości - E. K. oraz A. R.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazał : Nie jest trafny pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera charakterystycznych parametrów technicznych. Zarówno z wniosku jak i z kwestionowanej decyzji wynika bowiem, że organ dysponował stosownymi danymi pozwalającymi na wyjaśnienie i zbadanie czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałe jest także stanowisko Sądu I instancji o braku ustaleń organu jakie części nieruchomości leżą na poszczególnych obszarach, których przeznaczenie jest różnie określane w planie, skoro z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynika, że organy kwestie te wyjaśniły i szczegółowo omówiły. Organy administracji podały również, że zabudowa mieszkaniowo-usługowa mieści się tylko w Obszarze Mieszkaniowo-Usługowym ([...]). W związku z tym bezpodstawne są zarzuty sądu I instancji, iż organ powinien wyjaśnić współczynnik intensywności zabudowy na obszarze [...], jeśli na tym obszarze nie jest przewidziana zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a nadto powinna być wyjaśniona kwestia zabudowy na "Obszarze Miejskiej [...]", chociaż jak to wynika z dokumentacji, na tym obszarze nie przewidziano zabudowy, ale zieleń. Również w kwestii niezbadania przez organy wskaźnika intensywności zabudowy stanowisko Sądu było błędne, gdyż dopiero na etapie szczegółowego projektu budowlanego możliwe jest dokładne wyliczenie tego wskaźnika. W niniejszej sprawie organy dokonały ustaleń co do ograniczeń gabarytowych, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji i jej załączniku graficznym. W decyzji tej znalazł się również zapis co do warunków zabudowy w kontekście wskaźników intensywności zabudowy, który musiał zostać uwzględniony w projekcie budowlanym. Co się zaś tyczy analizy zgodności planowanej inwestycji z zapisem dot. stref polityki przestrzennej, to wbrew twierdzeniom Sąd organ dokonał stosownej analizy, co wynika z uzasadnienia decyzji. Poszczególne strefy, którymi objęta jest planowana inwestycja odnoszą się m.in. do kwestii technicznych jak np. system ogrzewania, czy kanalizacji, udziału zabudowy czy miejsc parkingowych. Te kwestie zostały sprecyzowane w decyzji, co wynika z pkt 7 i 8 zał. nr 2. To samo odnosi się do tej strefy, która określa warunki przestrzenne co znalazło odzwierciedlenie w pkt 6 zał. 2, gdzie szczegółowo określono gabaryty oraz formę architektoniczną planowanej inwestycji. W związku ze strefą polityki przestrzennej nr [...] uzyskano również wymaganą opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nieprawidłowości przy wydawaniu tego postanowienia, nie pozbawia go mocy wiążącej. Ewentualne nieprawidłowości przy wydawaniu tego postanowienia, w sytuacji gdy pozostaje ono w obrocie prawnym nie może wpływać na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, że Sąd, stosownie do art. 141 § 3 ppsa nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w cytowanym przepisie, obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sadu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (porównaj J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004 str. 268). Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny dość kategorycznie wyraził szereg poglądów, wykazując kolejno nietrafność przyjętych przez Sąd Wojewódzki podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny tezy nie odnoszą się tylko do stanu faktycznego sprawy, lecz również zawierają wiążącą Sąd I instancji wykładnię prawa. Wykładnia ta dotyczy zasadniczo dwóch kwestii: wskaźnika intensywności zabudowy i opinii konserwatorskiej. W kwestii pierwszej Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do treści (regulującego sposób obliczania wskaźnika) § 22 ust. 1 obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że wyliczenie wskaźnika następuje dopiero na etapie szczegółowego projektu budowlanego. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu prawa miejscowego, który niewątpliwie jest, w rozumieniu art. 190 ppsa "prawem". Konsekwentnie więc do tak wyrażonego poglądu, Sąd I instancji winien ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji pod omawianym względem. Skoro zaś, dla określenia gabarytu zamierzonej inwestycji, wystarczające zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było umieszczenie wśród warunków przewidzianego w planie wskaźnika intensywności dla terenu, na którym ma być inwestycja realizowana, to wynik oceny decyzji nie może być negatywny. To, że w decyzji organu I instancji nie określono dokładnie relacji pomiędzy wskaźnikami intensywności zabudowy dla terenu [...] i [...], przy jednoczesnym jednak wskazaniu, że zabudowa kubaturowa ma się znajdować tylko na terenie [...], może być postrzegane jedynie jako uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Nie jest zaś wadą decyzji określenie wskaźnika intensywności dla terenu [...] w granicach 1,2 – 1,7, dokładnie tak bowiem wskaźnik ten został określony w § 20 planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie w takim stanie wiążącego, mieszczącego się w "widełkach", ale jednego wskaźnika dopuszczalne byłoby tylko wówczas, gdyby zapisy planu taką możliwość przewidywały. Trzeba przy tym uwzględnić i to, że intensywność zabudowy kształtowana może być nie tylko wskaźnikiem, ale także i innymi instrumentami. W każdym razie stwierdzić należy, że wynikające z decyzji wskazania dla organu architektoniczno – budowlanego dotyczące wskaźnika intensywności, w kontekście ciążącego przecież także na tym organie obowiązku sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania terenu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz przepis art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z daty zaskarżonej decyzji), są czytelne. Właściwe, pozostające w zgodzie zarówno z zapisami decyzji wzizt, jak i z zapisami samego planu zagospodarowania przestrzennego, wyliczenie wskaźnika dla inwestycji już szczegółowo zaprojektowanej, należeć będzie do organu sprawdzającego i zatwierdzającego projekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu II instancji co do tego, że organy prawidłowo przeprowadziły analizę wymagań planu w zakresie stref i dały temu wyraz w załącznikach do decyzji, w tym "dodatkowym" załączniku graficznym, stanowiącym efekt zastosowania w postępowaniu jednego z instrumentów przewidzianych w przepisie § 58 planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega kwestii, że organ, przy użyciu dostępnych i przewidzianych planem środków, poddał analizie także warunki dla strefy nr [...] "ochrony i kształtowania bliskiego planu widoku" (regulowane § 52 planu) dotyczące gabarytu inwestycji. Warto przy tym zaznaczyć, że w § 11 ust. 1 planu przewidziano generalne pierwszeństwo przeznaczenia podstawowego danego terenu przed warunkami dla stref uniemożliwiającymi realizację inwestycji z zakresu przeznaczenia podstawowego. Omawiany przepis w ustępie 2, w razie niemożności "pogodzenia" przeznaczenia podstawowego z wymaganiami dla stref ustalenie warunków powierza organowi administracji wydającemu decyzję, nakazując mu uwzględnienie zapisów § 58 planu. Zdaniem Sądu organ I instancji, dokonując wyboru wariantu ograniczeń gabarytowych zamierzonej inwestycji (załącznik nr 3 do decyzji) działał w granicach tak określonej i dozwolonej "swobody". Przewidywana i realna dość znacząca różnica w intensywności i gabarycie zabudowy pomiędzy wskazanym terenem inwestycji a działkami należącymi do skarżących nie jest w istocie następstwem decyzji, lecz konsekwencją ustaleń planu, wedle których na niewielkiej powierzchni teren [...] przeznaczony pod niską zabudowę o intensywności 0,4 graniczy bezpośrednio z terenem [...]. Ustalenia planu nie podlegają jednak ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest wadą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niedoręczenie wszystkim stronom postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanego w trybie art. 106 kpa. Taką ocenę prawną przedstawił w wyroku kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny i tą oceną Sąd I instancji jest związany. W konkluzji stwierdzić należy, ze zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem i nie zawiera wad uzasadniających jej uchylenie. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.