II SA/Kr 283/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 stycznia 2025r. znak SKO-EA-418-26/24 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę . Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 stycznia 2025 r. nr SKO-EA-418-26/24, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty [...] [...] w W. (dalej: Wspólnota), utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 5 listopada 2024 r. znak: PP.6723.1.6.2023 odmawiające Wspólnocie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wójta Gminy K. z dnia 10 października 2023 r. zobowiązano Wspólnotę do usunięcia tablicy reklamowej wraz metalową konstrukcją kratownicową. Postanowieniem Wójta z dnia 25 września 2024 r. wezwano Wspólnotę do wykonania ww. obowiązku w terminie do dnia 25 października 2024 r. oraz nałożono na nią grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Wspólnota złożyła wniosek o umorzenie ww. grzywny, twierdząc, że obowiązek został wykonany. Wniosek Wspólnoty spotkał się jednak z decyzją odmowną Wójta Gminy K., podtrzymaną w mocy przez organ odwoławczy. Organ I instancji ustalił, że obowiązek usunięcia tablicy reklamowej nie został wykonany. Konstrukcja kratownicowa nie została usunięta, a jedyna zmiana polegała na tym, że tablicę odblaskową zastąpiła brązowa tablica, a napis "ostatni parking" zastąpił napis "S. P.". Wielkość tablicy, sposób i treść przekazu jest natomiast taki sam. Organ odwoławczy zgodził się z powyższą oceną wskazując, że nie można przyjąć, iż doszło do zmiany treści reklamy w postaci promocji usługi parkingowej. W chwili wydania decyzji reklamowała ona usługę jako ostatni parking w odległości 1 kilometra, a obecnie wskazuje lokalizację parkingu poprzez wskazanie miejsca, tj. "S. P.", w tej samej odległości. Organ dodał przy tym, że obowiązek dotyczy usunięcia tablicy reklamowej wraz z elementami konstrukcyjnymi, a nie zmiany formy i treści reklamy. Wobec niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nie było podstaw do umorzenia grzywny na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.). Od powyższego postanowienia Kolegium Wspólnota złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 2 ust. 16b, art. 37d ust 1, 3, 5 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. art. 29 ust.2 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji braku podstaw do jej orzeczenia; 3. art. 119 § 2 u.p.e.a. poprzez usankcjonowanie nałożenia grzywny w sytuacji braku podstaw do jej orzeczenia; 4. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art 1 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych" na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz; 5. art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, co przejawiało się w braku zasięgnięcia stosownej opinii i ustalenia, czy obecny w terenie znak po dokonanych przez skarżącą zmianach polegających na demontażu przedmiotu wcześniejszych decyzji i posadowieniu nowego urządzenia w tożsamym miejscu również stanowi "tablicę reklamową" w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nade wszystko czy stanowi to przedmiot wcześniejszych decyzji w sprawie. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie ha rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania obejmujących również koszty zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Kolegium wniosło w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie odmawiające umorzenia wymierzonej grzywny w celu przymuszenia, a jego podstawę prawną stanowił art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jak zauważa się trafnie w orzecznictwie sądowym, umorzenie grzywny, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 133/13, LEX nr 1330341; WSA w Kielcach z dnia 2 lutego 2012 r., II SA/Ke 853/11, LEX nr 1113915). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, iż możliwość takiego umorzenia grzywny nie powinna być wiązana z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2343/10, LEX nr 1145586). W przedmiotowej sprawie z całą pewnością do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie doszło. Obowiązek ten polegał na usunięciu tablicy reklamowej wraz z metalową konstrukcją kratownicową. Tymczasem konstrukcja nadal pozostała, a tablica reklamowa uległa pewnym zmianom. Otóż zmieniono kolor tła na tej tablicy oraz napis "ostatni parking" zastąpiono napisem "S. P.". Powyższe zmiany w żaden sposób nie pozwalają przyjąć, że obowiązek został przez stronę skarżącą wykonany. Obowiązek ten oznaczał bowiem całkowite usunięcie reklamy, a nie jej korektę. Wobec powyższego, organy nie miały podstaw do umorzenia grzywny, nie spełniła się bowiem przesłanka takiego rozstrzygnięcia, zawarta w art. 125 § 1 u.p.e.a. W odpowiedzi na zarzuty skargi, zmierzające do wykazania, że zmiana treści uwidocznionej na spornej tablicy pozbawia ją charakteru reklamowego, należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne ma na celu tylko i wyłącznie doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku administracyjnego. Innymi słowy, postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany spełni swoje zobowiązanie. Nie jest natomiast rolą organów administracyjnych badanie zasadności egzekwowanego obowiązku. Obowiązek ten wynika z decyzji administracyjnej, której prawidłowość może być przedmiotem analizy w toku postępowania odwoławczego, ewentualnie w ramach trybów nadzwyczajnych. Nie podlega natomiast weryfikacji w toku postępowania egzekucyjnego. W przypadku niniejszego postępowania, organ nie miał zatem prawa do weryfikacji decyzji nakładającej na Wspólnotę egzekwowany obecnie obowiązek, ani też postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ egzekucyjny nie był zatem uprawniony do analizowania zgodności zasądzonej grzywny ze wskazanymi w skardze przepisami prawa krajowego, czy też Europejskiej Konwencji Krajobrazowej. Kognicja organu sprowadzała się tylko i wyłącznie do rozpatrzenia wniosku Wspólnoty o umorzenie zasądzonej grzywny, a zatem do ustalenia prostego faktu, czy doszło do usunięcia tablicy reklamowej wraz z konstrukcją metalową. Organy miały rację, twierdząc, że zmiana koloru tablicy oraz widniejącego na niej napisu, nie świadczy o jej usunięciu. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, tablica nie została pozbawiona charakteru reklamowego, wskazuje bowiem drogę oraz odległość od komercyjnego parkingu. W żadnej mierze nie może ona być uznana za znak drogowy, jak twierdzi Wspólnota, odbiega bowiem od szczegółowych parametrów takich znaków wynikających z prawa o ruchu drogowym i w przeciwieństwie do znaków drogowych – jest usytuowana nad pasem drogowym. W tym miejscu należy przypomnieć wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 188/24, w którym Sąd jednoznacznie ocenił charakter spornej tablicy w poprzednim kształcie. Wskazano tam w szczególności, że "na tablicy posłużono się wprawdzie znakami graficznymi zastrzeżonymi dla znaków drogowych w postaci znaku D3 - droga jednokierunkowa oraz D-18 - parking, kompilacja tych znaków na jednej dużej tablicy, umieszczonej do tego nad drogą, jest jednak niezgodna z przepisami ruchu drogowego. (...) Powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że tablicy nie można potraktować jako znaku drogowego, a wniosek organów, że stanowi ona tablicę reklamową jest jak najbardziej prawidłowy". Powyższa ocena pozostaje wciąż aktualna, a charakteru tablicy nie zmienia fakt, że usunięto z niego oznaczenie drogi jednokierunkowej, a napis "ostatni parking" zastąpiono słowami "S. P.". W świetle powyższego oddaleniu podlegają wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów prawa budowlanego, które w przedmiotowej sprawie nie miały w ogóle zastosowania, gdyż organ swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na przepisach postępowania. Te zostały zastosowane natomiast w sposób właściwy. Organ przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe i dokonał niepodważalnych ustaleń faktycznych, które swoje odzwierciedlenie znajdują w załączonych do postanowienia fotografiach. Wbrew zarzutom skargi, nie było potrzeby zasięgania "stosownej opinii", gdyż ustalenie prostego faktu, czy doszło do demontażu tablicy, nie wymagało żadnej wiedzy specjalnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.