II SA/Kr 2832/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skarg Gminy Kr. i B. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargi oddala Decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołań B. G. oraz Burmistrza Gminy K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r. nr [...], orzekającej w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1278/47 o pow. 0,0589 ha obj. Kw [...] i nr [...]o pow. 0,0103 ha obj. Kw [...] położonej w K. na rzecz B. G. c. W. i J. oraz w pkt 2 o zobowiązaniu B. G. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 31.047,00 PLN odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu wypłaconemu za grunt o pow. 0,0692 ha z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonemu o różnicę wartości nieruchomości ustalonej na dzień zwrotu - Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. wskazał na następujące okoliczności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji l instancji B. G. aktem notarialnym z dnia [...] 1975 r. Rep.[...], sporządzonym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sprzedała na rzecz Skarbu Państwa parcelę l. kat. 453/10 o pow. 0,1996 ha położoną w K. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym przez Naczelnika Powiatu w C., decyzją z dnia [...]1975 r. nr [...], na cele budowy osiedla mieszkaniowego w K. Z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działki nr 1278/47 o pow. 0,0589 ha obj. Kw [...] i nr [...]o pow. 0,0103 ha obj. Kw [...] wystąpiła poprzednia właścicielka. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż zgodnie z powołanym planem realizacyjnym stanowiącym podstawę wywłaszczenia na wywłaszczonej parceli l. kat. 453/10 przewidziana była realizacja dróg osiedlowych, zabudowy mieszkaniowej, placu zabaw i zielonego otoczenia przedszkola, mającego powstać na sąsiednich nieruchomościach. Natomiast konkretnie na działkach nr 1278/47 i nr 1278/49 miały powstać: plac zabaw i tereny zielone dla przedszkola. Z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 1998 r. i dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku o zwrot wynika, iż na obszarze przedmiotowych działek nie został urządzony plac zabaw i tereny zielone dla przedszkola, które również w ogóle nie zostało zrealizowane. W czasie oględzin obszar nieruchomości był ogrodzony siatką drucianą, porośnięty nie koszoną trawą i porozrzucane na nim były płyty betonowe, teren był zaniedbany i zdewastowany. W miejscu planowanego przedszkola powstała hala widowiskowo-sportowa, zaś na terenie objętym wnioskiem o zwrot w trakcie postępowania podjęto prace budowlane przy urządzaniu parkingu. Inwestycja ta była prowadzona w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]1997 r. Nr [...] i pozwolenia na budowę z dnia [...] 1998 r. Nr [...]. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego Starosta K. uznał, iż w niniejszej sprawie zaszły przesłanki zbędności nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i orzekł w pkt 1 decyzji z dnia [...] 2003 r. o zwrocie działek nr 1278/47 i nr 1278/49. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia była konieczność orzeczenia o rozliczeniach związanych ze zwrotem, a wynikających z treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwaloryzowana kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynosi 5.947 PLN. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego dla celów postępowania ustalono, iż wartość nieruchomości w stosunku do stanu w dacie wywłaszczenia uległa wzrostowi o kwotę 25.100 PLN. Mając na uwadze poczynione ustalenia Starosta K. orzekł w pkt 2 decyzji o rozliczeniach z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższej decyzji Starosty K. odwołania złożyli B. G. oraz Burmistrz Gminy K. Burmistrz Gminy K. podniósł, że realizacja inwestycji Szkoły Podstawowej łącznie z halą sportową jest kontynuacją celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia [...] 1975 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i w dalszym ciągu jest prowadzona. Natomiast parking zrealizowany na spornych działkach stanowi część infrastruktury szkoły, a jego wykorzystywanie przez mieszkańców pobliskiego osiedla następuje bez zgody władz szkoły. Ponadto Burmistrz Gminy K. wniósł zastrzeżenia co do kwoty rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości, uważając ją za zaniżoną. B. G. nie kwestionuje w odwołaniu zasadności zwrotu nieruchomości, a jej zarzuty odnoszą się jedynie do kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości oraz wskazują na naruszenia prawa tj. przepisów art. 139, art. 140 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 226 § 2 kodeksu cywilnego i art. 6 i 8 k.p.a. B. G. zakwestionowała zasadność obciążania jej kosztami nakładów poczynionych na nieruchomości, ponieważ nie są one związane z realizacją celu wywłaszczenia, a ponadto zostały wykonane w trakcie postępowania o zwrot, na ryzyko inwestora. W odwołaniu poddano w wątpliwość poprawność interpretacji przez Starostę K. pojęcia "dzień zwrotu" zawartego w art. 139 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej dniem orzekania w sprawie administracyjnej jest dzień wszczęcia postępowania administracyjnego, co wynika z art. 35 k.p.a. i zasady racjonalności ustawodawcy. W niniejszej sprawie za dzień zwrotu należy przyjąć dzień złożenia wniosku o zwrot., a w konsekwencji dla potrzeb rozliczeń przyjąć trzeba stan nieruchomości z roku 1997, a nie z roku 2003. B. G. zarzuca również, że wobec braku w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisów regulujących rozliczenia pomiędzy podmiotem, na rzecz którego jest zwracana nieruchomość a dotychczasowym właścicielem, organ l instancji winien zastosować przez analogię przepisy kodeksu cywilnego, w szczególności jego art. 226 § 2. Parking zrealizowany na zwracanej nieruchomości stanowi przynależność tej nieruchomości, a zatem skoro został zrealizowany przez podmiot działający w złej wierze, podmiot ten ma obowiązek obiekt ten jako przynależność usunąć z nieruchomości. Odwołująca wskazała na błędne określenie wartości zwracanej nieruchomości kwestionując metody wyceny nieruchomości. Zwrócono również uwagę, iż kwestia ustalenia, czy nastąpiła zmiana wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu należy do organu prowadzącego sprawę, a nie do rzeczoznawcy majątkowego. Aby sprzedać zwróconą nieruchomość należy w pierwszej kolejności dokonać rozbiórki parkingu, które to nakłady nie zostały uwzględnione zarówno przez rzeczoznawcę, jak i przez organ l instancji. W konsekwencji wobec przewidywanych kosztów rozbiórki obiektu nastąpiło nie zwiększenie, lecz zmniejszenie wartości nieruchomości. Oceniając zaistniały stan faktyczny Wojewoda uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Starosty K. w przedmiocie zwrotu działek nr 1278/47 o pow. 0,0589 ha obj. Kw [...] i nr [...] o pow. 0,0103 ha obj. Kw[...]. Cel wywłaszczenia - budowa przedszkola wraz z infrastrukturą, w ramach osiedla mieszkaniowego - nigdy nie został zrealizowany. Brak jest również dowodów na okoliczność, iż przedsięwzięcie to zostało rozpoczęte. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż jakiekolwiek prace na zwracanych działkach zostały rozpoczęte dopiero po dniu 22 maja 1986 r. - a więc po upływie ponad siedmiu lat od daty wywłaszczenia, a ponadto były to prace inne niż przewidziane jako cel wywłaszczenia. Tak więc w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie spełniona została również przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Decyzja stanowiąca podstawę wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości przedmiotowych o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydana przez Naczelnika Powiatu w C. dnia [...] 1975 r. nr [...] utraciła ważność, a cel nie został zrealizowany. W decyzji tej znajduje się stwierdzenie: "Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność: 1) W razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu trzech lat od daty wydania decyzji...". W niniejszej sprawie inwestor nie przystąpił do realizacji budowy w ciągu trzech lat. Ponadto o wygaśnięciu ważności omawianej decyzji świadczy brak jej skonsumowania przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Pierwsza decyzja o pozwoleniu na budowę na omawianej nieruchomości została wydana [...] 1986 r. w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] 1985 r. Nr [...], a więc o zupełnie inny plan niż stanowiący podstawę wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości. Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia inwestycji, nawet identycznej z określoną w decyzji o wywłaszczeniu (akcie notarialnym), lecz zrealizowanej w oparciu o inną dokumentację, niż wymienioną w akcie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Realizacja inwestycji szkoły podstawowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nie jest więc kontynuacją realizacji decyzji z dnia [...] 1975 r. nr [...]. W rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 są to zupełnie różne inwestycje. Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego, a osobą na której rzecz następuje zwrot nieruchomości, regulują przepisy art. 139 - 141 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 139 nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Poprzedniemu właścicielowi nie przysługują roszczenia o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem, o odszkodowanie za zmianę stanu nieruchomości oraz za pozbawienie jego możliwości korzystania z nieruchomości. Właściciel jest natomiast zobowiązany zwrócić wypłacone odszkodowanie (po waloryzacji) w kwocie uwzględniającej stan faktyczny nieruchomości w momencie orzekania o jej zwrocie. W razie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, również kwota podlegająca zwrotowi ulega odpowiednio zmniejszeniu. W przypadku zaś zwiększenia wartości nieruchomości - właściciel zwraca odszkodowanie powiększone o kwotę równą przyrostowi wartości nieruchomości. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (art. 140 ust. 3). Ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, (art. 140 ust. 4). Natomiast zgodnie z przepisem art. 217 ust. 2 powołanej ustawy zwracana kwota odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości nie może być wyższa niż 50% aktualnej wartości rynkowej tych nieruchomości. Art. 140 ust. 3 wyraźnie określa sposób ustalenia zmiany wartości zwracanych nieruchomości. Przy ustalaniu stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości należy uwzględnić wszelkie działania podjęte na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, bez względu na możliwość faktycznego korzystania z nakładów przez osobę, na rzecz której nieruchomość jest zwracana. Rzeczoznawca ocenia jedynie w jakim stopniu wpływają one na zmianę wartości nieruchomości. Operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia zmiany wartości zwracanych działek, został sporządzony w sposób nie naruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Biegły - rzeczoznawca majątkowy wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość wywłaszczanych nieruchomości. Skarżący natomiast nie przedłożyli dowodów, które podważałyby prawidłowość rozstrzygnięcia opartego na tych ustaleniach i dlatego ich zarzuty uznano za nieuzasadnione. Jednocześnie Wojewoda przyznał rację B. G. stwierdzając, że inwestor naruszył zapis art. 136 ust. 1 i ust 2 - 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rozpoczęcie realizacji inwestycji i jej kontynuację w trakcie prowadzonego postępowania, a ponadto nie poinformował poprzedniej właścicielki o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie nabycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sam fakt, iż inwestycja na zwracanej nieruchomości została przeprowadzona z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przesłanki do pominięcia wartości tej inwestycji przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów określonych w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie zawiera żadnych przepisów pozwalających na wyciągnięcie z takiego naruszenia konsekwencji w sferze i trybie postępowania administracyjnego. Zastosowanie w takim przypadku winny mieć przepisy prawa cywilnego. Wobec braku stosownej delegacji ustawowej rozstrzyganie tej kwestii przez organy administracji publicznej stanowiłoby rażące naruszenie przepisów o właściwości tych organów i przekroczenie ich kompetencji. W ocenie organu odwoławczego jedyną drogą umożliwiającą B. G. dochodzenie roszczeń z tytułu naruszenia przepisu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Gminę Krzeszowice jest droga cywilnoprawna przed sądami powszechnymi. Polemizując z twierdzeniem odwołującej, iż sporny parking jest przynależnością wskazano na odpowiednie regulacje kodeksu cywilnego, z których wynika, że obiekt budowlany trwale związany z gruntem jest składową nieruchomości, a nie jej przynależnością. Odnosząc się do zagadnienia "dnia zwrotu" poruszonego w odwołaniu B. G. Wojewoda stwierdził, że interpretacja zaprezentowana przez odwołującą, jest pozbawiona jakiejkolwiek podstawy prawnej. Treść przepisu art. 140 ust. 3 jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości zarówno u Wojewody M., jak i w dotychczasowym orzecznictwie. Jakiekolwiek wykraczanie poza zwykłe rozumienie wspomnianego przepisu i dokonywanie interpretacji rozszerzających oraz celowościowych tej normy nie znajduje uzasadnienia. Data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozliczeń związanych ze zwrotem. Powyższą decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego Gmina K. (reprezentowana przez burmistrza) i B. G. Skarga B. G. zarejestrowana została pod sygn.[...], skarga Gminy K. - pod sygn.[...]. Postanowieniem wydanym na rozprawie dnia [...] 2007 r. sąd połączył sprawę zainicjowaną przez B. G. ze sprawą ze skargi Gminy K. celem łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Gmina K. wniosła o jej uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa, w szczególności art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakwestionowała zarówno orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jak i wysokość kwoty, do zapłacenia której została zobowiązana B. G. na rzecz G.K. Skarżąca gmina wywodzi, że sporna nieruchomość nie jest i nigdy nie była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem istniejący na niej parking stanowi kontynuację celu określonego decyzją z [...] 1975 r. znak: [...]. Na podstawie tej decyzji rozpoczęto budowę osiedla K. i budowa ta trwa do dnia dzisiejszego. Budowa parkingu, zdaniem skarżącego, mieści się w pojęciu infrastruktury osiedla. Dowodem realizacji inwestycji szkoły podstawowej łącznie z halą sportową czyli kontynuacji realizacji inwestycji i decyzji [...] są m.in. terminy wynikające z umowy zawartej [...] 1984 r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową P. w K. a Kuratorem Oświaty i Wychowania. Określono w niej ostateczny termin całego zadania etapowo: dla części dydaktycznej na 31 lipca 1991 r., a sali gimnastycznej na 31 lipca 1992 r. Jednak budowy w tych terminach nie zakończono. W 1992 r. gmina przejęła szkolnictwo podstawowe jako zadania zlecone przez Kuratora Oświaty w K., co wiązało się z ustawowymi zmianami finansowania inwestycji szkolnych. Realizacja inwestycji była prowadzona w sposób ciągły, w miarę posiadanych przez kuratora i gminę środków finansowych. Przedmiotowa nieruchomość została poddana procedurze komunalizacyjnej, a wykaz był wyłożony do wglądu publicznego w okresie od 16 marca do 16 kwietnia 1992 r. Z przysługującego prawa do odwołania do komisji inwentaryzacyjnej i do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej po wydaniu decyzji komunalizacyjnej B. G. nie skorzystała uznając tym ciągłość inwestycji. Umożliwiło to podjęcie działań zmierzających do realizacji pozostałej części obiektu tj. pawilonu administracyjno - socjalnego wraz z zapleczem, a po jego zakończeniu przystąpienie do budowy hali widowiskowo - sportowej wraz z małą architekturą. Dalszymi dowodami ciągłości realizacji inwestycji szkoły podstawowej łącznie z kompleksem sportowym od momentu wydania decyzji na budowę szkoły podstawowej jest wydanie przez Urząd Rejonowy decyzji z dnia [...] 1993 r. znak: [...] na kontynuację budowy po zmianie inwestora ze Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej P. na Gminę K. Dnia [...] 1995 r. wydano decyzję znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę hali gimnastycznej z basenem. Wykonane ekspertyzy wykazały jednak, że budowa basenu byłaby bardzo trudna i kosztowna, dlatego zamiast budowy hali z basenem zaprojektowano halę widowiskowo - sportową wraz z małą infrastrukturą przekładając budowę basenu na termin późniejszy. W każdym roku budżetowym gmina przeznaczała środki na budowę Szkoły Podstawowej wraz z kompleksem sportowym. Dowodem tego stwierdzenia są sprawozdania z wykonania budżetu gminy za lata 1994 - 1997. Od roku 1998 ruszyła budowa hali widowiskowo - sportowej. Budowę hali zakończono w połowie 2001 r., a po jej zakończeniu przystąpiono do końcowego etapu, czyli budowy ogrodzenia i małej architektury, między innymi parkingu. Parking jest obiektem ściśle związanym ze szkołą, służy jako miejsce parkowania samochodów pracowników szkoły oraz rodziców przywożących dzieci do szkoły. Wiadomym jest, że w godzinach późno popołudniowych i nocnych parking wykorzystywany jest przez okolicznych mieszkańców bez zgody władz szkolnych. Opis tych działań w ocenie skarżącego wykazał ciągłość realizacji inwestycji. Ponadto zwrócono uwagę, że decyzja z [...] 1997 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę parkingu została wydana wcześniej niż złożony w dniu [...] 1997 r. wniosek B. G. o zwrot nieruchomości. Odnośnie wskazanej w zaskarżonej decyzji kwoty, do zapłaty której na rzecz gminy została zobowiązana B. G. stwierdzono, że analiza aktów notarialnych zawieranych przez osoby fizyczne w połowie lat 70 - tych, wskazuje, że cena wykupu parceli l. kat. 459/10 była ceną rynkową. Organ l instancji nie przeanalizował tych dokumentów pomimo, że posiada je u siebie w tzw. "dowodach zmian". Następną usterką elaboratu jest, że rzeczoznawca do porównania powinien brać działki, które nie posiadały uzbrojenia, jak również drogi dojazdowej, ponieważ zbywana parcela l. kat. 459/10 nie posiadała drogi ani uzbrojenia. W 2002 r. gmina w najbliższej okolicy sprzedawała działki w cenie 50,00 zł za 1 m2. Na tej podstawie skarżący zakwestionował prawidłowość wyceny biegłego. Problem ten przedstawiciele gminy poruszali na rozprawach administracyjnych, lecz organy orzekające nie wzięły tych zastrzeżeń pod uwagę. Następną kwestią, która została poruszona na rozprawie administracyjnej jest wysokość nakładów poniesionych na parking. Do akt sprawy dołączono dokumenty, z których wynika faktyczna kwota nakładów na przedmiotowy parking - 69.636,03 zł. Rzeczoznawca majątkowy nie przeanalizował dokumentów finansowych już realizowanego parkingu, którego realizacja prowadzona była w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych gmin. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że przedmiotowa parcela została wywłaszczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego K., a w szczególności dla realizacji dróg osiedlowych, zabudowy mieszkaniowej, placu zabaw i zielonego otoczenia przedszkola mającego powstać na sąsiednich nieruchomościach. Na objętych wnioskiem działkach 1278/47 i 1278/49 miały powstać plac zabaw i tereny zielone dla przedszkola. Inwestycje te nie zostały zrealizowane - w miejscu planowanego przedszkola powstała hala widowiskowo - sportowa, a na terenie objętym wnioskiem o zwrot w trakcie postępowania podjęto prace budowlane zmierzające do urządzenia parkingu. W świetle tych ustaleń Wojewoda M. uznał, że zwrot nieruchomości jest uzasadniony, ponieważ budowa szkoły podstawowej nie może zostać uznana za realizację celu wywłaszczenia. Operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wartości zwracanych działek został sporządzony zgodnie z prawem i Wojewoda nie znalazł podstaw, by zakwestionować podane przez biegłego wartości. B. G. w swojej skardze wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody M. oraz o uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r. znak [...] w punkcie 2 w części przekraczającej kwotę 5.947,00 zł. Decyzjom tym zarzuciła: - naruszenie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 224 § 2 k.c., art. 226 k.c., art. 227 § 2 k.c. stosowanymi w drodze analogii poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie - naruszenie art. 140 ust. 3 i 4 o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 51 § 1 k.c. w zw. z art. 227 § 2 k.c. poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie - naruszenie art. 140 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie na skutek wadliwie sporządzonej opinii rzeczoznawcy, ewentualnie - naruszenie art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia "dzień zwrotu". Nie można skutecznie domagać się zapłaty za poczynione nakłady (parking) skoro podmiot, który je czynił wiedział - a przynajmniej powinien wiedzieć jako organ administracyjny - że dokonuje nakładów bezprawnie oraz czyni to wbrew zdrowemu rozsądkowi (obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości). Postępowanie Gminy K. nosi znamiona złośliwego działania, gdyż - jak wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej - Gmina mogła zagospodarować na cele parkingowe teren położony pomiędzy parkingiem wewnętrznym a działkami podlegającymi zwrotowi. Sankcjonowanie opisanego postępowania Gminy K. poprzez przyznanie zwrotu wartości nakładów (różnicy w wartości nieruchomości) jest wbrew prawu i wbrew zasadom demokratycznego państwa prawa. Skarżąca zwróciła uwagę na dotychczasowy przebieg postępowania. Decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmująca m. in. teren będący przedmiotem wywłaszczenia została wydana przed złożeniem przez nią wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Inwestycja ta była jednak realizowana w trakcie trwania postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Parking został wybudowany przed wydaniem decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r. orzekającej zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą orzeczenia o wzajemnych rozliczeniach w tej decyzji jest opinia rzeczoznawcy wyceniająca nieruchomość wraz z parkingiem. Gmina K. wbrew przepisom art. 136 ust. 1 i 2 dokonała inwestycji na spornych działkach, w wyniku której zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 25.100,00 zł. Działanie Gminy jest wbrew prawu, gdyż narusza zasady wywłaszczania określone w ustawie gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podkreśliła, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe - a więc postępowanie wprowadzające wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej - winien szczególnie zwrócić uwagę na ochronę interesów wywłaszczanego właściciela lub podmiotu domagającego się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda M. błędnie przyjął, że skarżąca powinna dochodzić odszkodowania oraz rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości na drodze postępowania sądowego procesie cywilnym. Zarówno w gestii Wojewody M., jak i Starosty K. było zapobieżenie powstania szkody poprzez nakazanie usunięcia parkingu (art. 227 § 2 k.c.) lub takiej wyceny nieruchomości, która uwzględniałaby koszty usunięcia parkingu i przywrócenia nieruchomości do stanu z dnia złożenia wniosku. Zaniechanie tego działania spowodowało powstanie szkody, a przede wszystkim zalegalizowało czynność Gminy K. W obecnej sytuacji trudno wykazać bezprawność działania Gminy K., co implikuje prawo żądania odszkodowania, gdyż podmiot ten działał na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a organy rozstrzygające o zwrocie nieruchomości uznały nakłady za legalne skoro dokonały ich wyceny i nałożyły obowiązek zwrotu ich wartości na skarżącą. Równocześnie skarżąca nie może dochodzić na drodze sądowej usunięcia nakładów poczynionych przez Gminę K., ponieważ droga sądowa przed sądem cywilnym jest w tym zakresie niedopuszczalna (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt l CKN 370/97, OSNC 1998/7-8/116). Zdaniem skarżącej zgodnie z brzmieniem art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ rozstrzygający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powinien w decyzji o zwrocie dokonać wszelkich rozliczeń pomiędzy dotychczasowym właścicielem a nowym. Ograniczenie się organu jedynie realizacji przepisów art. 139-141 oraz 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza prawo. Dalej skarżąca podniosła, że wobec braku uregulowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami wzajemnych rozliczeń pomiędzy podmiotem zwracającym wywłaszczoną nieruchomość a podmiotem na rzecz którego zwrot następuje winien mieć zastosowanie per analogiam przepis art. 226 § 2 k.c. Organ l instancji odmówił jego zastosowania uznając, że reguluje on rozliczenia pomiędzy samoistnym posiadaczem a właścicielem nieruchomości - zaś Gmina K. była właścicielem momencie budowy parkingu. Odmowa zastosowania przywołanego przepisu jest, zdaniem skarżącej, naruszeniem prawa materialnego. Dodatkowo ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do kodeksu cywilnego i dlatego przepisy kodeksu winny mieć zastosowanie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami per analogiam. W niniejszej sprawie zachodzi konieczność odwołania się do przepisów kodeksu cywilnego, gdyż ustawodawca nie uregulował w pełni kwestii wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem nieruchomości a poprzednim właścicielem w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ l instancji odmówił zastosowania art. 226 § 2 k.c. uzasadniając to niemożliwością zastosowania tego przepisu wprost, co czyni zasadnym twierdzenie, że organ l instancji nie odniósł się do żądania skarżącej. Zastosowanie tego przepisu w drodze analogii skutkowałoby odstąpieniem od powiększenia zwracanego odszkodowania o kwotę dokonanych przez Gminę K. nakładów (parking). W uzasadnieniu decyzji została stwierdzona bezprawność działania gminy, a dokonując nakładów po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gmina była w złej wierze. Organy obydwu instancji nie dokonały żadnych rozliczeń pomiędzy Gminą K. a skarżącą z tytułu zwrotu nieruchomości, zarówno w zakresie rozliczenia nakładów poczynionych przez gminę, jak i w zakresie wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości od dnia, w którym gmina dowiedziała się o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości. Pojęcie nieruchomości nie jest definiowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a zatem w zakresie pojęcia nieruchomości jako rzeczy oraz części składowych oraz przynależności należy stosować przepisy kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącej parking stanowi przynależność zwracanej nieruchomości, bowiem parking, a dokładnie materiały do jego budowy użyte, są rzeczami służącymi do korzystania z nieruchomości, a po pozbawieniu nieruchomości parkingu można z niej w inny sposób korzystać zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości. Jeżeli więc parking można odłączyć od nieruchomości, a został on wybudowany przez podmiot działający w złej wierze po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to w myśl art. 227 § 2 zastosowany per analogiam i a contrario - Gmina K. ma obowiązek usunięcia parkingu. Z treści przywołanego przepisu wynika, że wnioskodawczyni przysługuje prawo zatrzymania przynależności za wynagrodzeniem, a zatem skoro nie skorzystała z tego prawa, przynależności winny być usunięte. Skarżąca wielokrotnie podnosiła, że nie interesuje ją parking i nie chce jego pozostawienia. Reasumując nie można obciążać jej obowiązkiem zapłaty za ten parking, a orzeczenie organu l instancji winno być uzupełnione o obowiązek usunięcia parkingu nałożony na Gminę K. Konieczność zastosowania art. 227 §2 k.c. ma to samo uzasadnienie jak zastosowanie art. 226 §2 k.c. W dalszej części skargi podniesiono, że organ l instancji dokonał błędnego określenia wartości zwracanej nieruchomości. Ustalenie stopnia zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości zgodnie z art. ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia ta jest jedynie dowodem i jak każdy środek dowodowy podlega ocenie organu orzekającego, a ponadto opinia ma na celu jedynie wskazanie stopnia, a zatem wielkości, a nie rozstrzygnięcia czy zwiększenie lub zmniejszenie nastąpiło. Rozstrzygnięcie to jest dokonywane przez orzekający. Opinia rzeczoznawcy, zdaniem skarżącej, została błędnie sporządzona, co zostało podniesione w trakcie rozprawy administracyjnej. Zarzuty dotyczyły zarówno zastosowanych metod wyceny, jak i samej wyceny w całości. Wycena ma na celu określenie wartości rynkowej nieruchomości, innymi słowy mówiąc podanie ceny, za jaką zostałby sprzedany przedmiot wyceny na wolnym rynku. Skarżąca uważa, że w przypadku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości jej nabywca nie chciałby zapłacić za nakłady, a dodatkowo od rzeczywistej wartości nieruchomości odjąłby wartość prac, których przedmiotem byłoby rozebranie parkingu. Odnośnie tego zarzutu biegły przyznał, że cenę 50.000,00 zł zapłaciłby podmiot, który kupowałby nieruchomość w celu prowadzenia parkingu strzeżonego, wynajmowanego odpłatnie okolicznym mieszkańcom. W tych okolicznościach właściwą metodą odzwierciedlającą wartość-nieruchomości byłaby metoda określona w § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Ustalenie wartości nieruchomości winno uwzględniać aspekt społeczny likwidacji bezpłatnego parkingu, czyli uwzględniać koszty, jakie będzie musiała ponieść skarżąca w związku z protestami mieszkańców przy likwidacji parkingu (np. dodatkowa ochrona). Organy orzekające w tej sprawie błędnie przyjęły, że nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości, gdyż faktycznie nastąpił przeciwny proces - zmniejszenia wartości. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody M., że nieuprawnioną ingerencją w wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego było pominięcie w wydawanej decyzji wartości nakładów, które zostały poczynione bezprawnie. Wiedza specjalistyczna rzeczoznawcy ogranicza się dokonania wyceny to jest wskazania konkretnej kwoty pieniężnej, a nie obejmuje rozstrzygania o słuszności i zgodności z prawem zaliczenia nakładów lub ich pominięcia. Skarżąca w dalszej części skargi wskazuje, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia dzień zwrotu. Z analizy art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że pojęcie to ma charakter prawny, nie zaś faktyczny. Dzień zwrotu to nie jest dzień fizycznego zwrotu, lecz pojęcie to zakłada fikcję prawną. Celem określenia, który dzień jest dniem zwrotu należy odwołać się do innych przepisów administracyjno-prawnych. Skarżąca uznała, że chodzi o dzień orzekania o zwrocie, jednakże zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz w świetle art. 35 k.p.a. dzień orzekania jest dniem wszczęcia postępowania administracyjnego. W świetle art. 61 § 3 k.p.a. jest to dzień złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub w przypadku postępowania wymagającego postępowania wyjaśniającego - dzień zbliżony do dnia złożenia wniosku. Organ administracji winien był wziąć pod uwagę stan nieruchomości z końca 1997 r., a nie z dnia 30 czerwca 2003 r. Interpretacja przyjęta w zaskarżonym rozstrzygnięciu prowadzi do wypaczenia woli ustawodawcy, a tym samym jest sprzeczna z prawem. W takiej sytuacji skarżąca ponosi ujemne konsekwencje długotrwałości postępowania administracyjnego oraz bezprawnego i złośliwego działania Gminy K. Przyjęcie za dzień zwrotu dnia wszczęcia postępowania będzie zgodne prawem i będzie realizowało wolę ustawodawcy. Skarżąca dopuszcza jednak inną możliwość interpretacji pojęcia "dzień zwrotu". Skoro ustawa o gospodarce ruchomościami zakazuje wykorzystania nieruchomości na inny cel niż wywłaszczeniowy, a wykorzystanie na inny cel musi być poprzedzone informacją skierowaną do poprzedniego właściciela nieruchomości o możliwości zwrotu, to dniem zwrotu może być dzień podjęcia zamiaru korzystania nieruchomości na inny cel. W tym przypadku zwrot nie następuje na mocy orzeczenia organu administracyjnego, lecz w drodze czynności cywilnoprawnej, a tym samym nie mamy do czynienia z dniem orzekania. Dniem zwrotu może być także dzień, w którym nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia. W art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca użył pojęcia stan nieruchomości z dnia zwrotu w tym celu, aby niemożliwe było żądanie przywrócenia wywłaszczonej nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia - a nie aby określić konkretną datę. Za takim rozumieniem przepisu przemawia fakt niezdefiniowania pojęcia "dzień zwrotu" w ustawie. W takim przypadku również wbrew przepisom jest uwzględnianie stanu nieruchomości jako zabudowanej parkingiem. Niezależnie od określenia, który dzień jest dniem zwrotu, zarówno z konstytucyjnej zasady ochrony własności, jak i konstytucyjnej zasady zaufania do organów Państwa wynika, że podmiot starający się o zwrot nieruchomości nie może w żadnej mierze ponosić negatywnych konsekwencji bezprawnych działań Gminy K. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w tej sprawie. Zgodnie z art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Przepis ten wyłącza roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego (sprzed wywłaszczenia), nie przysługują również przewidziane w kodeksie cywilnym roszczenia dotyczące wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem a posiadaczem nieruchomości. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu orzekania o zwrocie (wyrok Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 403/93), a więc wraz z istniejącym parkingiem. Wojewoda odrzucił również zarzuty dotyczące wyceny dokonanej przez biegłego. Rozstrzygnięcie o naruszeniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy realizacji inwestycji tj. budowie parkingu wykracza poza kompetencje organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dokonując jej kontroli sąd nie doszukał się uchybień skutkujących koniecznością jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności. Art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 póz. 543) stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, a więc przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 póz. 64 i z 1982 r. Nr 11, póz. 79). Rozstrzygając o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości starosta winien ustalić, czy wniosek o zwrot złożyły osoby uprawnione (poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy), czy nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz czy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zachodzą podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy dokonać rozliczeń pomiędzy stronami, o których mowa w art. 140 powołanej ustawy. Organy obu instancji dokonały powyższych ustaleń i w sposób prawidłowy zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Argumenty podniesione w obu skargach nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do skargi Gminy K. należy stwierdzić, że opiera się ona na błędnej interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. Zarówno obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i poprzedzająca ją ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązująca w dacie złożenia wniosku o zwrot) przewidują zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 definicję legalną pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. Wskazany przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym dokonano wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Wojewoda M. w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego podlegająca zwrotowi nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia zarówno w rozumieniu pkt 1, jak i pkt 2 cytowanego przepisu. Sąd całkowicie podziela tę ocenę. W akcie notarialnym - umowie sprzedaży działki nr 453/10, zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wskazuje się na decyzję Naczelnika Powiatu w C. z dnia [...] 1975 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkalnego K. w K. na wymienionej działce. Wedle protokołu oględzin z [...] 1998 r. teren objęty wnioskiem o zwrot był zaniedbany, zniszczony, porośnięty nie koszoną trawą, porozrzucane były na nim płyty betonowe. Nie można zgodzić się, że parking, który na nieruchomości powstał po 16 kwietnia 1998 r.-jako część infrastruktury osiedla-stanowi kontynuację celu określonego decyzją z [...]1975 r. Jak wykazało postępowanie wyjaśniające, a w szczególności protokół przekazania placu budowy pod roboty przygotowawcze dla budowy szkoły podstawowej w K. z dnia [...] 1986 r., pierwsze prace budowlane na nieruchomości podjęto w 1986 r. Przez 10 lat od wywłaszczenia nie podejmowano żadnych działań, ani prawnych, ani faktycznych, na wywłaszczonej nieruchomości. Z treści decyzji z dnia [...] 1975 r. wynika, że straciła ona ważność po trzech latach od jej wydania wobec nieprzystąpienia w tym okresie do prac budowlanych. Już te fakty wskazują, że wypełniła się dyspozycja art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem objęte wnioskiem o zwrot działki nr 1278/47 o 1278/49 są zbędne na cel wywłaszczenia. Takiej oceny nie zmieniają wywody Gminy K. zmierzające do wykazania, że realizacja szkoły podstawowej łącznie z halą sportową stanowi kontynuację inwestycji, o której mowa w decyzji z [...] 1975 r. Niewątpliwie szkoła podstawowa mieści się w pojęciu infrastruktury osiedla, podobnie jak istniejący na przedmiotowej nieruchomości parking. Jednakże samo stwierdzenie tego faktu nie wystarczy by przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przede wszystkim zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Powiatu w C. z dnia [...] 1975 r. znak [...] na przedmiotowej działce miał być umiejscowiony plac zabaw i zielone otoczenie przedszkola. Planowane przedszkole nigdy nie zostało zrealizowane. Budowa szkoły była prowadzona na podstawie decyzji z [...] 1985 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę szkoły podstawowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 1986 r. Budowa parkingu była prowadzona w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1997 r. i pozwolenia na budowę z dnia [...] 1998 r. Jak słusznie zauważył Wojewoda M. nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia inwestycji zrealizowanej w oparciu o inną dokumentację, niż wymienioną w akcie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto już sama realizacja otoczenia szkoły w miejsce otoczenia przedszkola świadczy o zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a realizacja parkingu w miejsce terenów zielonych i placu zabaw, nawet w ramach tej samej inwestycji, co przewidziana przy wywłaszczeniu, stanowiłaby rażące odstępstwo od założeń celu wywłaszczenia i tym samym kwalifikowałaby wywłaszczoną nieruchomość do zwrotu. W tej sytuacji organy administracji słusznie uznały, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia i w związku z tym powinna zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi. Również ta część decyzji, w której organy administracji zobowiązały B. G. do zapłaty na rzecz Gminy K. kwoty 31.047 zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu wypłaconemu za grunt o powierzchni 692 m2 z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonemu o różnicę wartości nieruchomości ustalonej na dzień zwrotu odpowiada prawu. Dlatego też skargi nie mogły zostać uwzględnione także w zakresie dotyczącym rozliczenia dokonanego w trybie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty skarżących odnośnie sposobu rozliczenia zwracanej nieruchomości, a to: - Gminy; że wartość nieruchomości nie została wyceniona wg. cen rynkowych z uwzględnieniem cen 50 zł za l m2, uzyskiwanych w sprzedaży działek przez Gminę, a nadto, że nie uwzględniono kosztów faktycznych nakładów poniesionych na realizację inwestycji budowy parkingu w trybie ustawy o finansach publicznych gmin, tj kwoty 60, 636,03 zł którą należało w całości doliczyć do ustalonej wartości gruntu, a przy porównywaniu działek rzeczoznawca nie uwzględnił, iż nabywana przez Skarb Państwa przedmiotowa działka nie była uzbrojona ani nie posiadała drogi dojazdowej, przez co wartość działki jest zaniżona; - B. G.; że wartość działki jest zawyżona, gdyż nastąpiło nie zwiększenie jej wartości na skutek budowy nawierzchni dla parkingu, a wręcz przeciwnie zmieszenie jej wartości. Kwestionując ustaloną wartość zwracanej nieruchomości skarżąca uważa, że powinno się odliczyć od niej koszt usunięcia parkingu przy uwzględnieniu "aspektu społecznego" tj. kosztów ochrony przed rozsierdzonymi mieszkańcami. Określając zaś faktyczną wartość sprzedażną nieruchomości należało zastosować metodę określoną w par. 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27. 11. 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, nie znajdują oparcia w okolicznościach sprawy i w świetle opinii rzeczoznawcy, który przesłuchany na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2003 r., złożył dodatkową w opinię uzupełniającą w związku z zarzutami stron. Trzeba stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący zebrały nawarstwiony na przestrzeni wielu lat materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny, w tym także analizy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego W. K. Ustalenie stopnia zwiększenia wartości nieruchomości nastąpiło zatem po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy zgodnie z wymogiem art 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozliczenie w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości następuje wedle reguł przewidzianych w przepisie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustęp l tego przepisu stanowi; że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego wypłacone odszkodowanie. Odszkodowanie to podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji (z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2) nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu jej zwrotu (ust. 2). W razie zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustaleniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, (ust. 3. zdanie drugie). Ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, (art. 4). W niniejszej sprawie opinię taką opracował uprawniony rzeczoznawca –W. K. dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody techniki szacowania zgodnie z wymogami z art. art. 140 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.11. 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 230, póz. 19247/. Określenia szacunkowej wartości rynkowemu wg stanu na dzień wywłaszczenia tj. 12. 05. 1975 r. i na dzień zwrotu tj. 30. 06. 2003 r. biegły dokonał w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami, uwzględniając poziom cen rynkowych z czerwca 2003 r. Na podstawie szczegółowej analizy cech (atrybutów) i cen jednostkowych wybranych z lokalnego rynku działek porównawczych, biegły obliczył wartość rynkową wywłaszczonej działki na dzień jej zwrotu, a wg. jej stanu na maj 1975 r.- oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu uwzględniając wartość nakładów zwiększających obiektywną jej wartość. Organy orzekające w sprawie, dokonały rozliczenia, o którym mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oparciu o uzyskaną opinię biegłego. Ustalona kwota podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy tj. 31.047 zł w myśl przytoczonego wyżej przepisu art. 140 ustawy jest wynikiem zwaloryzowania kwoty odszkodowania wypłaconego wywłaszczonemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości (5.947 zł), zwiększonej o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu.(25.100 zł.). Skarga B. G. nie zasługuje na uwzględnienie także w pozostałym zakresie. Aczkolwiek nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, (chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości), a w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to Gmina K. wbrew przytoczonym przepisom, w toku postępowania zwrotowego dokonała inwestycji na działkach objętych tym postępowaniem. W wyniku tej inwestycji, zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę, wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 25.100 zł. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem skargi, że inwestycja dokonana wbrew temu przepisowi stanowi "nielegalne nakłady", które powinny zostać usunięte przed zwróceniem nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Art. 139 powołanej ustawy stanowi, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Regulacja ta wyłącza możliwość żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia (por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", Wydawnictwo Prawnicze LEXIS NEXIS Warszawa 2004, s.266) i nie przewiduje żadnych wyjątków. Tymczasem żądanie skarżącej, by organy rozstrzygające sprawę zwrotu nieruchomości nakazały Gminie K. usunięcie parkingu z nieruchomości jest w rzeczywistości żądaniem przywrócenia stanu istniejącego w dacie wywłaszczenia nieruchomości. Brak jest podstaw aby takie rozstrzygnięcie umieścić w decyzji o zwrocie nieruchomości lub też, czego żąda skarżąca, by od kwoty, którą ma zwrócić Gminie K. odliczyć koszt usunięcia parkingu. Zastosowanie przepisów prawa cywilnego przez analogię (w tym przypadku art. 227 par. 2 k.c.) prowadziłoby do obejścia zakazu wynikającego wprost z art. 139 u.g.n. Skoro zaś art. 227 k.c. nie ma zastosowania, to bezprzedmiotowe staje się rozważanie, czy parking stanowi część składową, rży też przynależność podlegającej zwrotowi nieruchomości. Błędny jest też pogląd skarżącej o konieczności odpowiedniego stosowania innych przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących rozliczeń pomiędzy samoistnym posiadaczem a właścicielem rzeczy w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami należy do regulacji administracyjnoprawnych, co oznacza, że określa stosunki pomiędzy organami państwa (samorządu terytorialnego) a obywatelem, które nie są, jak w prawie cywilnym, oparte na zasadzie równorzędności podmiotów, lecz charakteryzują się możliwością władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o sytuacji obywatela. Niewątpliwie zarówno wywłaszczenie, jak i zwrot wywłaszczonej nieruchomości wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego tj. przejście własności (lub innego prawa rzeczowego) nieruchomości, jednakże nie wystarcza to, by odpowiednio stosować w tych sytuacjach przepisy prawa cywilnego. Możliwość stosowanie przepisów z innej gałęzi prawa otwarta jest tylko w wypadku wyraźnego odesłania do niej w ustawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera generalnego odesłania do kodeksu cywilnego, lecz w kilku przepisach odsyła wyraźnie do konkretnych przepisów kodeksu. W rozdziale 6 działu III tej ustawy dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest tylko jedno odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego - art. 141 ust. 4, który nakazuje stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności wynikających ze zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że pozostałe przepisy kodeksu cywilnego nie będą miały zastosowania w odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepisy art. art. 139 - 142 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią uregulowanie wyczerpujące. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8. 01. 1998 r. 7sygn.IV SA 296/96, LEX nr 459827, który zapadł wprawdzie na tle poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jednakże nadal zachowuje aktualność. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ani przepisy powołanej ustawy, ani powołanego rozporządzenia, nie zawierają możliwości innego rozliczenia między stronami w przypadku zwrotu nieruchomości jak tylko w tych aktach prawnych wskazane. Nie można zatem czynić organom orzekającym zarzutu, iż w niniejszej sprawie, ograniczyły się do dokonania rozliczeń jedynie na podstawie art. 139-141 oraz 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w ten właśnie sposób prawidłowo zastosowały przepisy prawa. Sąd nie podzielił również zaproponowanej przez skarżącą wykładni pojęcia "dzień zwrotu". Przepisy art. 139 i 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługują się tym pojęciem nie definiując go bliżej. Może to być albo dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, albo dzień, w którym decyzja ta uzyskała walor ostateczności, albo wreszcie dzień faktycznego przekazania nieruchomości. W każdym razie nie ma żadnych podstaw, by za dzień zwrotu uznać dzień wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak by tego chciała skarżąca. Ponieważ stan nieruchomości na ów "dzień zwrotu" ma doniosłe znaczenie dla rozliczeń, miarodajna w tym zakresie jest zasada wyrażona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23. 09 1993 r. /IIIARN 43/937, że wywłaszczona nieruchomość zwracana jest poprzedniemu właścicielowi w stanie , w jakim znajduje się w dacie orzekania oj ej zwrocie. Ta zasada znalazła potwierdzenie w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie NSA. Mając na uwadze powyższe obie skargi należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustrojów sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.