II SA/Kr 2844/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska ( spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004r. sprawy ze skarg M. F., B. F. oraz S. F., Z. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2000r., Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. F. i S. F. zwrot kosztów postępowania w kwotach po 10 zł. (dziesięć złotych). II S.A./Kr 2844/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [....] 1998 r., wydaną na podstawie art. 66 ust.1, 2, i 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. , nakazano Z.F. wykonać niezbędne prace remontowe związane z odprowadzaniem wód opadowych z połaci dachowych z istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [....] za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej posesji w sposób nie powodujący zamakania elewacji sąsiedniego budynku B.F. i M.F. położonego na działce nr [....] w Z. W uzasadnieniu stwierdzono, że budynek utrzymywany jest niezgodnie z przepisami, bowiem wody z połaci odprowadzane są w sposób powodujący zamakanie elewacji budynku sąsiedniego. Decyzją z dnia [....] 1998 r. opisana decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy, który sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż nie zostały w sprawie uwzględnione istotne okoliczności związane z odprowadzaniem wód z dachu i z wykonaniem muru ogniowego. Postanowieniem z dnia [....] 1999 r. organ I instancji, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał Z.F. do przedłożenia w określonym terminie oceny stanu technicznego budynku, zawierającej projekt robót zmierzających do zabezpieczenia budynku, jego użytkowników i osób trzecich, a w szczególności w części dot. odprowadzania wód z połaci dachowej. Postanowienie to, na skutek zażaleń Z.F. , oraz M.F i B.F. , zostało uchylone w dniu [....] 1999 r. przez organ II instancji. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że z materiału sprawy wynika, iż stan techniczny budynku na działce nr [....] jest nieodpowiedni. Zapisy w protokole oględzin z dnia [....] 1999 r. : "odprowadzenie wód opadowych z istniejących połaci dachowej sąsiedniego budynku P.F. powoduje zalewanie elewacji budynku P.F. Pomiędzy budynkami nie ma muru ogniowego nad połacią dachową" stanowią, zdaniem organu, dostateczną podstawę do wydania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Decyzją z dnia [....] 2000 r. znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 66 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, nakazał Z.F. wykonać pomiędzy budynkami mur ogniowy nad połacią dachową na działce nr [....] w Z. w terminie do 30 maja 2000 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że w trakcie wizji lokalnej w dniu [....] 1999 r. stwierdzono "minimalne zacieki na elewacjach budynku, budynek murowany o pochyleniu połaci dachowej jednospadowej graniczący z budynkiem P. F". Stwierdził organ, że przyczyną nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej jest brak oddzielnego muru na ścianie nośnej szczytowej P. F. W odwołaniu od tej decyzji B.F. i M.F. podnieśli, że w decyzji nie określono jednoznacznie, że brakujący mur między budynkami należy wykonać od brakującego odcinka muru tj. od poddasza nad połać dachową. Mur ogniowy wykonany na dachu, który jest wykonany z desek i pokryty papą ulegnie szybkiemu zniszczeniu. Odwołujący się wnieśli o dokładne określenie robót, które mają być wykonane. Postanowieniem z dnia [....] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając z urzędu, na podstawie art. 113 § 1 kpa wyjaśnił, że przez słowa "wykonać pomiędzy budynkami mur ogniowy nad połacią dachową" należy rozumieć wykonanie muru ogniowego z poziomu stropu poddasza na własnej ścianie nośnej nad poziom połaci dachu. Decyzją z dnia [....] 2000 r. znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa , uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł następująco: "Na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje Z.F. , właścicielowi budynku na działce nr [....] w Z. wykonanie, pod nadzorem osoby posiadającej właściwe kwalifikacje zawodowe /uprawnienia budowlane/ : 1. części ściany oddzielenia przeciwpożarowego powyżej poziomu najwyższego stropu, oddzielającej budynek mieszkalny Z.F. od budynku sąsiada, odpowiadającej wymogom określonym: - w przepisie § 270 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącym : Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 - o odporności ogniowej 60 min., - w przepisie § 234 ust. 1 rozporządzenia stanowiącym: ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, którego odporność ogniowa nie jest niższa od odporności ogniowej tej ściany. 2. odprowadzenia wód opadowych i z topniejącego śniegu zgodnie z wymogami określonymi w przepisie § 319 rozporządzenia stanowiącym : dachy i tarasy powinny mieć szczelne pokrycia i izolacje oraz spadki, umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych". W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał co następuje: Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest niewłaściwy stan techniczny budynku mieszkalnego, który został wybudowany na początku lat 80-ych. Decyzja określała obowiązki w sposób nieprecyzyjny i bez wskazania przepisów prawa, które zostały naruszone. Zapadłe w dniu [....] 2000 r. postanowienie organu I instancji było nieprawidłowe, bowiem zmiana obowiązku nałożonego w trybie decyzji może nastąpić również tylko w drodze decyzji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uchylił w całości decyzję oraz wymienione postanowienie z dnia [....] 2000 r. będące integralną jej częścią i orzekł co do istoty sprawy. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B.F. i M.F. , oraz S.F. i Z.F. W pierwszej ze skarg podniesiono, że wykonanie ściany oddzielenia wg. § 234 ust. 1 warunków technicznych nie zapewnia zabezpieczenia przed zalewaniem ścian. Skarżący wnieśli o uzupełnienie decyzji przez zastosowanie także § 235 warunków, oraz o wyznaczenie terminu wykonania obowiązku. W drugiej ze skarg skarżący F. zaprzeczyli, aby ich budynek był w złym stanie technicznym : był wybudowany zgodnie z planem i pod fachowym nadzorem. Obecnie jest od 2 lat zalewany, ponieważ P. F. zniszczył dotychczasowe okucia, nie pozwolił wykonać nowego, latem 1999 r. okuł własny murek wpuszczając wodę do szczeliny między murkami. Zarzucili, że ani [....] 1999 r., ani przed wydaniem pierwszej decyzji z dnia [....] 1998 r. nie było komisyjnych oględzin. Pracownik, który był obecny w 1998 r. rozmawiał tylko z P. F. i oglądał z nimi dom z miejsca, z którego nie można było określić przyczyn istniejącego stanu. W dniu [....] 1999 r. pracownik jedynie rozmawiał indywidualnie ze stronami sporu. Pierwsze fachowe oględziny odbyły się w dniu [....] 2000 r., została wówczas spisana notatka. Dalej skarżący szczegółowo opisali podejmowane od 1998 r. próby uszczelnienia papy, napraw uszkodzonego murku, próby okucia murku. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie obu skarg powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. Dodał, że przepis art. 66 nie daje podstawy do określenia terminu jako elementu orzeczenia, w którym nakazane prace podlegałyby wykonaniu /wyroki NSA: z 3 grudnia 1996 - ONSA 1998/2/49 i z 22 marca 1999 r. IV S.A. 68/97/. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji jest negatywny. Decyzje bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 kpa, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie z przepisem art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, który został wskazany jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięć, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Warunkiem bezwzględnym zatem do wydania decyzji jest ustalenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Dla wyjaśnienia tej kwestii organ może korzystać z pełnej gamy dopuszczalnych środków dowodowych i dobierać je w zależności od potrzeb danej sprawy. Jest oczywiście dopuszczalne poczynienie ustaleń w omawianym zakresie na podstawie oględzin obiektu, które - stosownie do art. 85 kpa - stanowią środek dowodowy. Posłużenie się tym środkiem wymaga jednak zachowania reguł procedury określonych innymi przepisami. I tak organ winien zapewnić wszystkim stronom możliwość udziału w oględzinach /art. 10 kpa/, winien z oględzin sporządzić protokół, z którego musi wynikać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny , co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zostały zgłoszone /art. 68 § 1 kpa/. W przedstawionych przez organ aktach sprawy nie ma w ogóle protokołu oględzin z dnia [....] 1999 r., ani też jakichkolwiek śladów odbytych w takim dniu oględzin. Zamieszczony w postanowieniu WINB z dnia [....] 1999 r. cytat pochodzi z odręcznie sporządzonego dokumentu nazwanego "protokołem", datowanego [....] 1998 r. W dokumencie tym odnotowano, że odbyła się "kontrola", podczas której obecni byli pracownik Urzędu Rejonowego i B.F. . Treść cytowana w w/w postanowieniu poprzedzona została słowami : "w czasie kontroli stwierdzono co następuje". Z akt sprawy nie wynika, aby ktokolwiek był zawiadamiany o terminie owej "kontroli". W znajdującym się w aktach protokole oględzin z dnia [....] 1999 r. zapisano udział Z.F. i B.F. , zapisano, że dokonano oględzin "odprowadzenia wód opadowych z dachu przylegającego do dachu sąsiada B.F. ", oraz że w ich wyniku ustalono : istniejące rynny i rury spustowe są w dobrym stanie technicznym, natomiast połączenie dachów wymaga orzeczenia technicznego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, stwierdzono również minimalne zacieki na elewacjach budynku. Zapisano tez oświadczenie B.F. , wg. którego dla rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych należy "wykonać mur na poddaszu posadowiony na własnej nośnej ścianie szczytowej i wszelkie okucia, połączenia należy wykonać na własnym murze". W związku z tymi oględzinami organ I instancji wydał, następnie uchylone, postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego. Z dnia [....] 2000 r. pochodzi, sporządzona przez Inspektora Nadzoru Robót Budowlanych, notatka "spisana na dachu budynku mieszkalnego". Stwierdzono w niej "wykonanie muru ogniowego...od poziomu stropu nad piętrem", oraz że należy wykonać m.in. obróbki blacharskie niezależne od muru ogniowego sąsiada, wraz z okuciem obydwu kominów. Z kolei z dnia [....] 2000 r. pochodzi "notatka służbowa" spisana na okoliczność przeglądu wykonania muru ogniowego na budynku P.P. F. , w której stwierdzono wykonanie muru ogniowego zgodnie z decyzją organu z dnia [....] 2000 r. , stwierdzono, że nie wykonano okucia w/w muru, bo nie zezwolił na to B. F. , że brak okucia powoduje zalewanie mieszkania P.P. F. , oraz że okucie muru ogniowego istniejącego na budynku P.F. po wykonaniu ściany ogniowej przez P.F. jest niezgodne ze sztuką budowlaną. Organ odwoławczy treść tych dokumentów i okoliczności, w jakich zostały sporządzone, pominął zupełnym milczeniem. Uprzednio, w postanowieniu z dnia [....] 1999 r. , wyraził pogląd, że miarodajną podstawą do rozstrzygnięcia sprawy jest opisany powyżej "protokół" z dnia [....] 1998 r. / a nie 1999 r./, nie dostrzegając zupełnie, że dowód z oględzin został przeprowadzony w dniu [....] 1999 r., a wynik oględzin jest zgoła odmienny od odnotowanego [....] 1998 r. Decyzja organu I instancji z dnia [....] 2000 r. oparta zaś została na "ustaleniach" z dnia [....] 1999 r. i tego faktu organ odwoławczy nie skomentował i nie wywiódł z niego żadnych wniosków. Ani organ I instancji, ani II instancji, nie dokonały ustaleń co do istniejącego stanu technicznego, nie wskazały dlaczego, z jakich powodów uznają, że stan ten jest nieodpowiedni, wreszcie nie wykazały czy i dlaczego wykonanie nakazanego obowiązku ma doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyczyną, dla której postępowanie zostało wszczęte i przedmiotem sporu między stronami było zalewanie elewacji wodami opadowymi. Ani z uzasadnień decyzji, ani z materiału sprawy nie wynika żadną miarą dlaczego problem odprowadzania z dachu wód opadowych ma być rozwiązany budową muru ogniowego, a więc urządzenia o zupełnie innym technicznym przeznaczeniu. Wyniki dalszych, podejmowanych przez organ I instancji przed przekazaniem odwołania czynności w ogóle przez organ odwoławczy nie zostały zauważone . Jak zaś zdaje się wynikać z opisanego powyżej materiału, stan faktyczny istniejący w dacie podjęcia decyzji odwoławczej był diametralnie różny od stanu istniejącego w dacie decyzji organu I instancji. Postępowanie odwoławcze nie jest tylko postępowaniem kontrolnym, lecz przede wszystkim merytorycznym. Organ odwoławczy wydaje decyzję w uwzględnieniu stanów prawnego i faktycznego istniejących i aktualnych w dacie decyzji. Naruszenie tej zasady postępowania w sprawie poddanej osądowi jest oczywiste. Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego jest określenie obowiązku, którego wykonanie spowoduje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jest rzeczą oczywistą, że sposób usunięcia nieprawidłowości musi niewątpliwie z decyzji wynikać. To zadaniem organu, a nie osoby zobowiązanej, jest ustalenie i orzeczenie jakie konkretne roboty, w jaki sposób, ew. przy użyciu jakich materiałów mają być wykonane. Deklaracja organu odwoławczego, jakoby właśnie swoją decyzją nałożony obowiązek "sprecyzował", nie znajduje pokrycia. Umieszczenie w rozstrzygnięciu treści przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie opisanemu wymaganiu nie odpowiada. Analiza związku nakazanego, konkretnego obowiązku z konkretnymi warunkami technicznymi winna stanowić element uzasadnienia decyzji. Tymczasem uzasadnienie decyzji zaskarżonej zawiera jedynie enigmatyczne stwierdzenie , że przedmiotem jest "niewłaściwy stan techniczny budynku" i że obowiązek określony przez organ I instancji wymagał "sprecyzowania". Opisane uchybienia przepisom art. 7, art. 77 , art. 107 kpa są istotne i powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Sprawa nie została praktycznie w ogóle wyjaśniona, a dla jej załatwienie konieczne jest przeprowadzenie pełnego postępowania. Wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa i na przepisie art. 200 ppsa - w zakresie kosztów postępowania.