II SA/Kr 2845/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Wójta Gminy I.-W. z dnia 9 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy muzycznej - skargę oddala. 9 czerwca 2000 r. "S. FM", Sp. z o.o. skierowała do Wójta Gminy I.-W. wniosek o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie "niebiletowanej imprezy muzycznej" pn. "Inwazja Mocy RMF FM", mającej się odbyć w P., Gmina I.-W. koło K. (...) w dniu 26 sierpnia 2000 r. w godz. od 16.00 do 2.00. We wniosku napisano, że przewidywana liczba uczestników imprezy wynosi ok. 20.000 osób, a służby porządkowo-informacyjne będą liczyć 207 osób. Do podania dołączono następujące opinie: a/ opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. - pozytywną, pod warunkiem zapewnienia dla uczestników odpowiedniej liczby węzłów sanitarnych, uzyskania zezwoleń na prowadzenie punktów spożywczych, ustawienia pojemników na odpady oraz doprowadzenia terenu do należytego stanu sanitarno-porządkowego po imprezie. b/ opinię (...) Pogotowia Ratunkowego - pozytywną, pod warunkiem obecności podczas imprezy 2 karetek reanimacyjnych, przygotowania listy osób przeszkolonych w zakresie udzielania pierwszej pomocy /1 osoba dla 500 widzów/, wyznaczenia osoby odpowiedzialnej za przygotowanie tej listy oraz zorganizowania 3 punktów wyposażonych w zestawy do udzielania pierwszej pomocy z obsadą pielęgniarską. c/ opinię Komendy Powiatowej Policji w K. - pozytywną, pod warunkiem zapewnienia dobrego oświetlenia terenu, przygotowania rezerwy pracowników ochrony na wypadek przybycia większej liczby widzów od zaplanowanej oraz zorganizowania transportu publiczności we współpracy z Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym. Policja wskazała na możliwość zniszczenia okolicznych upraw, zagrożenia ruchu na drodze krajowej przez osoby nietrzeźwe, konieczność ochrony stacji paliw oraz na inne zagrożenia, wymagające przy przygotowaniach do imprezy i w trakcie jej trwania stałej współpracy organizatorów z Policją. d/ opinię Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w K. - pozytywną, pod warunkiem zabezpieczenia dogodnego dojazdu dla samochodów Straży, zapewnienia łączności bezprzewodowej, dostępu do punktów czerpania wody, zapewnienia sprzętu gaśniczego w obrębie sceny, zapewnienia samochodu gaśniczego oraz 4 osób osiadających kwalifikacje z zakresu ochrony przeciwpożarowej do służby asystencyjnej w rejonie sceny. Do podania dołączono również oświadczenie o wyznaczeniu osoby odpowiedzialnej za imprezę, regulamin imprezy, jej scenariusz, instrukcję bezpieczeństwa przeciwpożarowego, graficzny /odręczny/ plan terenu imprezy oraz plan i harmonogram zabezpieczenia imprezy przez Biuro Ochrony Bezpośredniej "L.". Wójt Gminy I.-W. wydał w dniu 9 czerwca 2000 r. /dzień złożenia podania/ decyzję (...), mocą której, na podstawie art. 8 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych /Dz.U. nr 106 poz. 680/ zezwolił na przeprowadzenie ww. koncertu. Decyzja została napisana na standardowym druku, w którym uzasadnienie wymienia załączone opinie /Komendantów Rejonowych Policji i Straży Pożarnej, kierownika Pogotowia Ratunkowego i Państwowego Inspektora Sanitarnego/ i stwierdza, że "Pozytywne opinie (...) pozwalają uznać, że obiekt jest prawidłowo przygotowany do przeprowadzenia planowanej imprezy masowej". Na decyzję, o jakiej mowa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował w dniu 13 listopada 2000 r. Prokurator Okręgowy w K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności bądź jej niezgodności z prawem. Prokurator zarzucił, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu zezwolenia na imprezę masową z pominięciem przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz pomimo niespełnienia przez organizatora ustawowo określonych, istotnych warunków zapewniających bezpieczeństwo uczestnikom imprezy. Prokurator widzi w tym naruszenie zasady prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/ oraz naruszenie warunków określających tryb wydawania zezwoleń /art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1-6 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1-6 i art. 1 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych/. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł następujące kwestie. a/ Poza wyliczeniem 4 opinii uzasadnienie zezwolenia nie przywołuje okoliczności spełnienia przez wnioskodawcę innych ustawowo określonych warunków uznając, że opinie przedłożone wystarczają dla prawidłowej oceny stopnia i zakresu spełnienia przez organizatora technicznych i prawnych wymogów. Tymczasem Wójt zaniechał ustalenia i wyjaśnienia faktów, które obrazowałyby rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Nie dokonał on prawidłowej oceny materiału dowodowego. b/ Decyzja została wydana w tym samym dniu, w którym wpłynął wniosek od organizatora imprezy, co dodatkowo wskazuje na brak postępowania dowodowego, a również nie pozwoliło dopuścić do postępowania jednej ze stron, jaką był Aeroklub K. c/ Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych nie tylko obliguje organizatora, ale nakłada również obowiązki na organ administracji, który powinien rzetelnie i w sposób pełen, weryfikować dokumenty dołączone do wniosku. Organizator przewidywał uczestnictwo w koncercie ok. 20 tys. osób, a faktycznie w imprezie tej uczestniczyło ok. 500-600 tys. osób. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy przelicznik proponowany przez organizatora, dający liczbę 207 osób służby porządkowej, nie zapewniał bezpieczeństwa imprezy przy znacznie zwiększonej liczbie uczestników. Wnioskodawca nie poinformował organu administracji o przewidywanej, maksymalnej liczbie uczestników imprezy. d/ Opinie dołączone do wniosku miały warunkowy charakter, gdyż formułowały szereg istotnych warunków, po spełnieniu których można by dopiero mówić o zapewnieniu bezpieczeństwa koncertu. W ten sposób instytucje opiniujące wniosek próbowały uświadomić organizatorowi i organowi administracji bezwzględną potrzebę wzięcia pod uwagę i realizacji pewnych wymogów. Zalecenia te zostały zlekceważone przez wnioskodawcę i przez Wójta Gminy. Wójt nie dokonał ich właściwej analizy i nie umieścił w decyzji wymogów, o jakich była mowa w przedstawionych opiniach. Nie podjął on również w toku postępowania, przed udzieleniem pozwolenia, żadnych działań w zakresie kontroli sposobu wykonania zaleceń organów opiniujących. Tym samym Wójt naruszył postanowienia art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1-7 oraz ust. 3 i 4, art. 7 ust. 1 pkt 1-6 cyt. ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. e/ Graficzny plan terenu, przedłożony przez wnioskodawcę, nie spełniał warunków prawidłowego dokumentu, obrazującego sposób zabezpieczenia koncertu. Był to ogólnikowy, odręczny szkic, nie zawierający oznaczeń dotyczących zabezpieczenia imprezy i nie informujący o nich. Nie oznaczono na nim dróg dojścia i rozchodzenia się publiczności, dróg ewakuacyjnych i dojazdowych, punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do picia i dla celów p.poż, lokalizacji hydrantów, zaworów, przyłączy wody, gazu i energii elektrycznej, nie zaznaczono rozmieszczenia służ porządkowych, publiczności. Znaki objaśniające, umieszczone na tym planie, nie zostały wytłumaczone. Dołączony prze organizatora plan zabezpieczenia imprezy przez Biuro "L." odnosił się tylko do sceny. f/ Organ administracji nie podjął jakiegokolwiek działania w przedmiocie ustalenia sposobu udostępnienia uczestnikom imprezy regulaminu obiektu, regulaminu imprezy i jej programu, przez co naruszył art. 7 ust. 1 pkt 4 i 5 cyt. ustawy. g/ Wójt Gminy nie dopełnił również obowiązku sprawdzenia trybu i zakresu realizacji przez służby porządkowe uprawnień do kontroli i stopnia przestrzegania przez uczestników postanowień regulaminu imprezy oraz sprawdzenia uprawnień uczestników koncertu do przebywania na nim, legitymowania ich itp. /art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy/. Podsumowując powyższe zastrzeżenia Prokurator stwierdził, że w momencie podejmowania decyzji Wójt Gminy I.-W. nie dysponował pełnym materiałem dowodowym i już wówczas istniały bezwzględne przesłanki do stwierdzenia braku warunków formalnoprawnych dla wydania decyzji pozytywnej. Zważywszy na zmianę warunków bezpieczeństwa organ powinien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 10 cyt. ustawy. Prokurator dodał, że zaskarżona decyzja spowodowała znaczne i powszechnie znane skutki i szkody społeczne i społeczno-gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Gmina I.-W. wniosła o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo NSA stwierdzono tu, że rażące naruszenie prawa zachodzi jedynie wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z tego powodu, a także ze względu na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Gmina uważa, że zarzuty skargi nie dadzą się zaakceptować. Gmina wskazała tu następujące argumenty. a/ Wójt przeprowadził należycie postępowanie dowodowe z dokumentów dostarczonych mu przez wnioskodawcę, zgodnie z ustawą. Na ich podstawie Wójt doszedł do przekonania, że organizator imprezy spełnia wymogi ustawowe, a przedstawiona dokumentacja jest kompletna z punktu widzenia ustawy. b/ Zgodnie z ustawą, odmowa wydania zezwolenia następuje wyłącznie w razie niespełnienia podanych wymogów. Dlatego Wójt uznając, że organizator imprezy w sposób wiarygodny deklaruje i zapewnia spełnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy, oraz przedstawia kompletna dokumentację, nie mógł odmówić wydania zezwolenia. c/ Wójt uznał, że zawarte w opiniach zastrzeżenia i warunki są informacjami przeznaczonymi dla organizatora imprezy. Zresztą organ administracyjny nie ma możliwości weryfikacji tych opinii, a czynią to organy, które opinię wydały. Przesądzają o tym również terminy ustalone w ustawie. Wynika z nich, że postawione wymogi powinny być spełnione na dzień imprezy, a nie w dniu wydawania decyzji /co najmniej na 30 dni wcześniej/. Organ administracji zmuszony jest więc do oceny, czy organizator sprosta ustawowym obowiązkom, a w analizowanej sprawie wziął pod uwagę deklaracje podmiotów opiniujących, które zgłaszały gotowość współpracy i pomocy. Z ostrożności procesowej Gmina dodała, że zgodność zaskarżonej decyzji z prawem może być oceniana wyłącznie w świetle stanu faktycznego sprawy, istniejącego w chwili jej wydania. Dlatego znane okoliczności powstałe w dniu koncertu, ale zaszłe po wydaniu decyzji nie mogą stanowić podstawy dla stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zaskarżonych do niego aktów z punktu widzenia ich zgodności z prawem /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zasada ta oznacza, że Sąd nie może oceniać celowości czy słuszności przyjmowanych rozwiązań, jeżeli ta celowość lub słuszność nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Oznacza ona również, że przedmiot poddany kontroli /decyzja administracyjna/ musi być weryfikowany według stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Innymi słowy: wszelkie zdarzenia faktyczne lub prawne, jakie miały miejsce po wydaniu zaskarżonego aktu nie mogą być miarodajne dla oceny jego legalności i nie mogą wyznaczać orzeczenia Sądu. W analizowanej tu sprawie to właśnie jest godne szczególnego podkreślenia, gdyż powszechnie znane okoliczności towarzyszące koncertowi "Inwazja Mocy RMF FM" zaistniały podczas tego koncertu i bezpośrednio po nim i nie mogły mieć wpływu na prawną ocenę samej decyzji o zezwoleniu na jego przeprowadzenie. Odpowiedzialnością za powstałą, konkretną sytuację nie można zatem obciążać Wójta Gminy I.-W., gdyż - wbrew stwierdzeniom skarżącego Prokuratora - przepisy prawa nie wymagają od organu administracji publicznej przewidywania wszystkich sytuacji, jakie mogą nastąpić w efekcie wydanej przez niego decyzji. Także społeczne i społeczno-gospodarcze skutki koncertu i szkody, jakie wywołała ta impreza, trafnie zauważone przez Prokuratora, nie wynikły z samej decyzji Wójta. To organizator imprezy dostarcza organowi administracji publicznej danych dotyczących planowanej imprezy, biorąc odpowiedzialność za ich prawdziwość. Zgodnie z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, wójt nie może odmówić wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej, jeżeli zostały spełnione przez jej organizatora wymogi, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 i ust. 3 oraz w art. 7 tejże ustawy. Chodzi tu zwłaszcza o czynności wykonywane przez organizatora imprezy i o dokumenty, jakie jest on zobowiązany dostarczyć. Należy również zauważyć, że w wypadku rozbieżności między stanem zaprezentowanym przez organizatora we wniosku o wydanie zezwolenia i w postępowaniu zmierzającym do decyzji w tej sprawie a rzeczywistym stanem bezpieczeństwa, wójt posiada odrębną kompetencję do wydania decyzji o zakazie przeprowadzenia imprezy masowej /art. 10 cyt. ustawy/. Jest to jednak decyzja wydawana w odrębnej sprawie administracyjnej i w odrębnym postępowaniu, dlatego zarzut nie wydania takiej decyzji nie może być formułowany w niniejszej sprawie. Taka konstrukcja kompetencji do wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej nakazuje Sądowi zbadanie, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji zostały spełnione wspomniane wymogi. Pozytywny efekt tego badania powinien pozwolić na uznanie, że wydana decyzja była zgodna z prawem. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wymogi te zostały spełnione w stopniu minimalnym, ale wystarczającym. Jeżeli materiał ten pozwala nawet na odniesienie wrażenia, że dokumentacja imprezy nie była dopracowana, to w każdym razie nie można twierdzić, że była ona niezgodna z prawem. Po pierwsze bowiem do wniosku zostały dołączone wszystkie przewidziane prawem opinie /art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2/. Nie było rzeczą wójta, ani nie należy do kompetencji Sądu, badanie treści tych opinii. Z punktu widzenia wymogów prawa ważne jest to, że zostały one skompletowane. Dlatego też nietrafny jest zarzut skarżącego Prokuratora, że Wójt w swoim postępowaniu dowodowym miał weryfikować treść tych opinii, ani też jego twierdzenie, że warunkowy charakter tych opinii mógł stanowić przesłankę odmowy wydania zezwolenia. Nie jest również trafny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/ i nie może mieć decydującego znaczenia fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w tym samym dniu, w którym wpłynął wniosek o jej wydanie, gdyż potrzebne dowody zostały doręczone wraz z tym wnioskiem. W świetle przepisów cyt. ustawy, to nie wójt, ale organizator imprezy ma obowiązek zastosowania się do warunków wynikających z przedłożonych opinii. Są to bowiem dokumenty zaadresowane do organizatora, a organ administracji publicznej jedynie sprawdza ich istnienie, nie mając obowiązku przenoszenia ich treści do decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie imprezy. Po drugie organizator imprezy przedłożył plan terenu, na którym miał być przeprowadzony koncert /art. 7 ust. 1 pkt 3/. Co prawda plan ten jest wykonany w sposób odręczny i wyraźnie pospieszny, ale zaznaczono na nim elementy wymagane przez ustawę. Po trzecie do wniosku o wydanie zezwolenia nie dołączono wprawdzie regulaminu obiektu /art. 7 ust. 1 pkt 4/, ale należy zauważyć, że lotnisko w P. nie stanowi odrębnego obiektu w znaczeniu, jakie temu słowu przypisuje cyt. ustawa. Dołączono natomiast regulamin i program imprezy /art. 7 ust. 1 pkt 5/, lakoniczny i skrótowy, spełniający jednak swoją rolę. Po czwarte organizator przedstawił informację o przewidywanej maksymalnej liczbie osób, które miały brać udział w imprezie /20 tys./ i zapewnienie o odpowiedniej liczbie porządkowych /207/, według zasad określonych w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy. W świetle informacji o przebiegu koncertu jest rzeczą oczywistą, że organizator przedstawiając te liczby nie odznaczył się specjalną wyobraźnią, ale brak wyobraźni nie jest przedmiotem oceny Sądu. Sąd stwierdził zatem, że został spełniony również i ten wymóg ustawowy. Po piąte spełniono pozostałe wymogi, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 /wskazanie osoby reprezentującej organizatora/, pkt 8 i pkt 9 /plan zabezpieczenia imprezy i instrukcja bezpieczeństwa przeciwpożarowego/. Pozostałe wymogi art. 7, ze względu na swój przedmiot, nie dotyczyły koncertu w P. Po szóste organizator koncertu oświadczył, że dopełnił lub dopełni wszystkich obowiązków wynikających z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. W momencie wydawania decyzji obowiązki te nie mogły być jeszcze faktycznie zrealizowane, gdyż są one związane z samą imprezą masową. Z tego powodu w ramach oceny, jakiej dokonuje organ administracji publicznej wydający zezwolenie, mieści się stwierdzenie, że zapewnienie organizatora jest wiarygodne i wystarczające. Nie stanowi zatem naruszenia prawa danie wiary oświadczeniom organizatora o szczegółach przygotowań do imprezy nawet, jeżeli podczas samej imprezy okazało się, że niektóre z tych oświadczeń nie były ścisłe albo że organizator nie dopełnił niektórych wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił zatem, że zarzuty sformułowane przez skarżącego Prokuratora, dotyczące nieprawidłowego wykonania przepisów ustawy przez Wójta Gminy I.-W., nie były trafne. Z tych powodów nie można zaakceptować wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności /niezgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji. Nie można postawić Wójtowi Gminy I.-W. zarzutu naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Nie stanowi bowiem naruszenia prawa określone, dość liberalne podejście Wójta do wniosku organizatora koncertu, wyznaczone zresztą przez przepis art. 8 ust. 2 cyt. ustawy, zawężający znacznie możliwości odmowy wydania zezwolenia. W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.