II SA/Kr 285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2009 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.K. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wszczął na wniosek K.K. z dnia 17 grudnia 2007r. postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy budynku Zakładu Radioterapii Centrum Onkologii, przy ul. [...] w K. w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę. Organ l instancji decyzją z dnia [...].09.2008r., znak: [...], umarzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy budynku Zakładu Radioterapii Centrum Onkologii im. [...], przy ul.[...] w K. w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu PINB podniósł, iż: "inwestycja realizowana była zgodnie z warunkami i ustaleniami decyzji pozwolenia na budowę, co powoduje brak podstaw do prowadzenia dalszego postępowania ". Odwołanie od w/w decyzji PINB złożył K.K. . Odwołujący zarzucił, że kontrola przedmiotowej budowy polegała w rzeczywistości na zaprotokołowaniu oświadczeń stron i odczytania wpisów w dzienniku budowy. Zarzucono nie zbadanie przez organ nadzoru stanu faktycznego sprawy, nie skonfrontowano zarzutów wnioskodawcy ze stanem faktycznym. Odwołujący wskazał na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Zarzucił uzasadnieniu niespójność, sprowadzenie go jedynie do zacytowania wyjaśnień inwestora oraz brak odniesienia się do zarzutów odwołującego, w szczególności dotyczących błędnych wymiarów budynku. Podniesiono, iż główne zagadnienie sprawy, tj. zbadanie zgodności wykonywanych robót z pozwoleniem na budowę nie zostało zbadane. Odwołujący zarzucił także brak odniesienia się przez organ do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008r, sygn. akt II SA/Kr 1139/07 uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestor prowadził budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania Sygn. akt II SA/Kr 285/09 administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późń. zm.) utrzymał w mocy w/w decyzję organu l instancji z dnia [...].09.2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnosił PINB. WINB, analizując aktualną linię orzecznictwa i przepisy prawa budowlanego stanął na stanowisku, iż nadzór budowlany powinien postępowania nakazowe prowadzić wyłącznie z urzędu. Tym samym niniejsze postępowanie administracyjne, którego przedmiotem zgodnie do złożonego wniosku było nałożenie obowiązków, jako błędnie zainicjowane, z przyczyn formalnych należało umorzyć. Za przesłanką umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, zainicjowanego na wniosek, w sprawie wykonywania robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz niezgodności projektu z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i innymi przepisami prawa, zdaniem organu odwoławczego przemawiał również fakt, że w jego toku zostało przez Sąd wstrzymane wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji, zmiana stanu prawnego powodująca wyeliminowanie, na dzień niniejszego orzeczenia, wykonalności pozwolenia na budowę, oraz fakt związania organu treścią złożonego wniosku również przemawia za umorzeniem postępowania prowadzonego na w/w wniosek. Nadto WINB zaznaczył, że prowadzone na wniosek strony, w oparciu o przepisy prawa budowlanego postępowanie, którego przedmiotem miało być nałożenie obowiązków, przy określonym przepisami k.p.a. związaniu organu treścią złożonego żądania, prowadzi wprost do naruszenia treści art. 6 k.p.a. Zgodnie do określonej tym przepisem zasady legalizmu, organ realizujący zadania określone treścią art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane musi samodzielnie, w sposób obiektywny i niezwiązany żadnym, często subiektywnym żądaniem uczestników postępowania, wyrzec co do zgodności wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Organ odwoławczy przyznał racje odwołującemu, że PINB oceniając zakres wykonanych robót budowlanych, w zbyt szerokim zakresie oparł się na oświadczeniach uczestników procesu budowlanego i nie skonfrontował ich z takimi Sygn. akt II SA/Kr 285/09 dokumentami jak np. zatwierdzony projekt budowlany czy też inwentaryzacja geodezyjna wykonanych robót, co przedwczesnym czyni tezę PINB, o braku istotnych odstąpień od projektu budowlanego funkcjonującego w obiegu prawnym do czasu wydania w/w wyroku WSA w Krakowie. Wskazano, iż ze względu na powyżej wykazaną bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, zauważone w tym zakresie braki dowodowe nie mają wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w przedmiotowej sprawie. W oparciu o treść art. 7 i 8 k.p.a. podniesiono, że poruszana w skardze kwestia dowodowego porównania stanu faktycznego zrealizowanej inwestycji z jej stanem formalno-prawnym winna zostać przez PINB dokonana, w ramach przysługujących temu organowi uprawnień, zgodnie do procedur określonych przepisami prawa budowlanego. W piśmie z dnia 2 lutego 2009r. K.K. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. Wskazano także na naruszenie art. 138 k.p.a. w zakresie jakim nie orzeczono o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na fakt, iż postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w znacznej części. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu administracyjnego, iż nie istnieją w stanie faktycznym odstępstwa od projektu budowlanego na podstawie którego zrealizowano budynek Zakładu Radioterapii, na potwierdzenie czego przedstawił dowody. Dlatego zasadnym, zdaniem skarżącego było prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu. Rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest uzasadnieniem dla jego bezczynności. Wskazano, iż k.p.a. nie posługuje się terminem wniosek, ani też w żadnym z przepisów nie wyrażono zasady związania organu wnioskiem strony. Organ orzekający na podstawie otrzymanego podania ma obowiązek sprawdzić podane w jego treści fakty. Nadto w skardze podniesiono, iż fakt wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę przez Sąd nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie odstępstw od projektu. Skarżący podkreślił przy tym, iż Sygn. akt II SA/Kr 285/09 część budynku zrealizowana niezgodnie z projektem jest od początku samowolą budowlaną i usunięcie tego stanu było przedmiotem żądania złożonego przez skarżącego. Skarżący wskazał także, iż prowadzona przez inwestora budowa w sposób niezgodny z projektem budowlanym nie tylko naraża Skarb Państwa (inwestor jest jednostką publiczną) na ogromne straty materialne, ale również powoduje szereg naruszeń przepisów o ochronie przeciwpożarowej, które to naruszenia wymagają szczegółowego zbadania przez organy. Zdaniem skarżącego wywód organu odwoławczego, dotyczący kwalifikacji spraw administracyjnych z punktu widzenia zasad skargowości i oficjalności jest zbędny, albowiem organ l instancji w przedmiotowej sprawie prowadził postępowanie z urzędu, choć nie potrafił tego nazwać. Organ wykonał bowiem szereg czynności sprawdzających, w tym przeprowadził oględziny, zebrał materiał dowodowy, jedynie tylko wadliwie, według twierdzeń skarżącego, ocenił ten materiał i wydał decyzję o umorzeniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż postępowanie nakazowe organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić wyłącznie z urzędu, a podstępowanie prowadzone w tym zakresie z wniosku strony, z przyczyn formalnych należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z póz. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. Sygn. akt II SA/Kr 285/09 zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za zasadną. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych dotyczących spornych kwestii występujących w przedmiotowej sprawie. Inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 61 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie unormowanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 298-300). W większości przypadków postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Nie można jednak przyjąć, że takie postępowanie może się toczyć wyłącznie z urzędu i wykluczyć a priori, że w określonej sytuacji postępowanie nie może się ono toczyć z wniosku uprawnionej strony postępowania (np. współwłaściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja; właściciela nieruchomości znajdującej się o obszarze oddziaływania obiektu). Podstawę materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Przepisy te, jak również przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy, czyli art. 80-89c, nie normują wprost Sygn. akt II SA/Kr 285/09 inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń Prawa budowlanego określonych w art.50. Przedmiotem postępowania uregulowanego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie tego postępowania może więc nastąpić z urzędu, ale nie wyklucza wszczęcia postępowania na wniosek. W przeciwnym przypadku, w sytuacji gdyby organ nadzoru budowlanego nie chciał wszcząć postępowania urzędu, pozbawiałoby to uprawnione podmioty jakiejkolwiek możliwości żądania wszczęcia kontroli prowadzonej inwestycji i ochrony ich uprawnień przez właściwe organy administracji publicznej. Oczywiście organ, do którego wpływa wniosek powinien zbadać, czy pochodzi on od strony postępowania (a więc wszczyna postępowanie), czy też nie i postępowanie może być wówczas prowadzone wyłącznie z urzędu. W konsekwencji uzasadnienie umorzenia postępowania administracyjnego, ponieważ może być ono prowadzone tylko z urzędu, a było wszczęte i prowadzone na wniosek jest bezzasadne. Nawet gdyby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wniosek nie pochodził od strony postępowania, to jak słusznie pisze w piśmie procesowym z 22.04.2009r. skarżący, organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu a o wyniku tego postępowania należało go zawiadomić w trybie skargowo-wnioskowym. Przepis art. 61 § 3 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. Nadto, czynność ta ma być dokonana w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r. , sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591-592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1, s. 4, 5, 8). Sygn. akt II SA/Kr 285/09 Skarżący w piśmie z dnia 17 grudnia 2007r, domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji rozbudowy budynku Zakładu Radioterapii Centrum Onkologii, przy ul. [...] w K. w sposób niezgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i innymi przepisami prawa. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być - jak to usilnie podtrzymuje organ odwoławczy -wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Wbrew stanowisku organu II instancji należy przyjąć, że PINB na skutek w/w pisma wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w innych przepisach. W ocenie Sądu zawiadomienie z dnia 5 lutego 2008r. o kontroli robót budowlanych w dniu 22 lutego 2008r. stanowiło czynność wszczynającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywanych przez inwestora robót budowlanych. Nie były to jedynie czynności przygotowawcze, mające zdecydować o ewentualnym wszczęciu lub niewszczynaniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Po pierwsze, co sprecyzowano w zawiadomieniu z dnia 5 lutego 2008r, kontrola miała dotyczyć robót budowlanych, prowadzonych przy ulicy [...] w K. , na działce nr 1. Określony zatem został przedmiot kontroli - zbadanie zasadności zarzutu popełnienia samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 47892). Po drugie, o czynności powiadomiono nie tylko inwestora, ale także K.K. , współwłaściciela kamienicy przy ul. [...], zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Po trzecie wreszcie, inwestor został zobowiązany do przedłożenia dokumentów: w oparciu które były prowadzone roboty budowlane, umowę lub pełnomocnictwa powierzonego zarządu w/w budynkiem, aktualnego stanu prawno - własnościowego w/w budynku. Okoliczności te wskazują na procesowy charakter zapowiadanej czynności organu. Kontrola, o której zawiadomiono strony, miała stanowić oględziny, w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a. Obowiązek zawiadomienia stron o oględzinach sformułowany jest w art. 79 § 1 k.p.a., a zawiadomienie wynikało z konieczności zadośćuczynienia temu obowiązkowi. Dodać warto, że czynność zapowiadana w zawiadomieniu z dnia 5 7 Sygn. akt II SA/Kr 285/09 lutego 2008r, przeprowadzona w dniu 22 lutego 2008r, utrwalona została w formie protokołu z oględzin robót budowlanych (dowód: karta nr [...] akt administracyjnych). W konsekwencji nawet jeżeli, organy nie uznały, że prowadzą przedmiotowe postępowanie na wniosek skarżącego, to powinny uznać, iż w postępowanie administracyjne było prowadzone z urzędu. Pismo skarżącego z dnia 17 grudnia 2007r. organy mogły potraktować w trybie skargowo-wnioskowym, jako inicjatywę wykazaną przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w całości uznać należało za błędne. Nadto należy wskazać, nieprawidłowy pogląd organu II instancji, uzasadniający umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, w którym organ przyjął, iż w niniejszej sprawie zaszła zmiana stanu prawnego, polegająca na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż wyrok WSA z dnia 29 lipca 2008r. uchylający decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę oraz orzekający o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest prawomocny. Kontrolując postępowanie toczące się w przedmiotowej sprawie przed PINB, Sąd stwierdził, że organ l instancji naruszył art. 7, 77 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, wybiórczo przeprowadził postępowanie dowodowe, nie odniósł się do podnoszonych w toku postępowania wniosków skarżącego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia z dnia [...]09.2008r. sporządzone zostało z naruszeniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w przeważającej części składało się z oświadczeń uczestników procesu budowlanego, a nie zawiera analizy i oceny zebranego materiału dowodowego. Słusznie zwrócił na to uwagę również organ odwoławczy w końcowej części zaskarżonej decyzji Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienia od powiadają tej przesłance. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.