II SA/Kr 285/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 grudnia 2009 r., nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; Decyzją z dnia 10 września 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) nakazał J. D.- dokonać rozbiórki mostu rozp. 3m i szer. 5m zlokalizowanego na potoku [...] w miejscowości B. na działkach nr "1", "2", "3", wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na potoku [...] w km 1+360 w miejscowości B. na działce nr "1" w rejonie działki nr "3" zlokalizowany jest most o konstrukcji żelbetowej (płyta gr. 17cm o rozp. 3m i szer. 5m). Most został zrealizowany przez J. D. bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1997 r. Wykonana budowla nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, ponieważ zastała wybudowana w ciągu istniejącej drogi gminnej i służy jako połączenie komunikacyjne z drogą wewnętrzną obsługującą tereny mieszkalne znajdujące się na terenie działki nr "4". Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 15.01.2009 r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie do 15 maja 2009 r. dokumentów w celu doprowadzenia istniejącej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. Inwestor do chwili wydania niniejszej decyzji nie przedłożył żądanych dokumentów, zatem nie zostały spełnione przesłanki legalizacji przedmiotowego mostu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. D. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem zalegalizowania mostu, albowiem po upływie 5 lat od zakończenia budowli nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że most obsługuje tereny mieszkalne oraz, że został wybudowany w ciągu drogi gminnej, zatem nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że wybudowanie mostu na potoku [...] było koniecznością bowiem on i jego rodzina nie mają innego dostępu do zabudowań mieszkalno-gospodarczych, jak tylko przez ten most. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 grudnia 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na regulację art. 29 prawa budowlanego, która nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu mostowego. W związku z czym na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne, gdyż z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa budowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a tym samym spełnione są przesłanki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie zatem organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie z dnia 15 stycznia 2009 r., w którym zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu. Niespełnienie natomiast przez inwestora obowiązków wskazanych w tym postanowieniu skutkować musiało nakazem rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto, że skarżący wzniósł przedmiotowy obiekt gospodarczy w roku 1997, a tym samym istniała możliwości jego zalegalizowania na podstawie art. 3 Ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosowanie przepisów art. 48 - 49b Prawa budowlanego było wyłączone jedynie do dnia 1 stycznia 2008 r., do którego to czasu właściciel obowiązany był wystąpić o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. D. wskazując, że w czasie powodzi w 1997 r. potok [...] zniszczył istniejący tam wcześniej mostek, w związku z tym, działając w stanie wyższej konieczności skarżący postawił nowy mostek, bowiem jest to jedyny dostęp do jego posesji i gospodarstwa. Wskazał, że w razie konieczności przyjazdu pogotowia nie ma żadnej innej możliwości dostępu jak przez ten właśnie most. Wskazał ponadto, że przed dniem 3 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego i od dnia 1 stycznia 2008 r. nie stosuje się przepisów art. 48 i 48 b Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji na podstawie których na skarżącego P. D., jako na sprawcę samowoli budowlanej nałożono nakaz dokonania rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu - mostu na potoku [...] w miejscowości B.. Zdaniem sądu decyzje te są wadliwe. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 52 w/w ustawy przesądza, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Tak więc adresatem decyzji rozbiórkowej jest co do zasady właściciel nieruchomości na której dopuszczono się samowoli budowlanej lub inwestor tj. podmiot który wybudował lub na czyjego zlecenie wybudowano obiekt w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z reguły właściciel nieruchomości i inwestor to ta sama osoba, jednak w sytuacji kiedy inwestor wznosi dany obiekt na nieruchomości której nie jest właścicielem, postępowanie rozbiórkowe może toczyć się w stosunku do niego, zwłaszcza w sytuacji kiedy obiekt budowlany został wzniesiony bez wiedzy i akceptacji właściciela nieruchomości. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela tu stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. IIOSK 1234/08 i z 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/00. Co do zasady zatem organ prawidłowo przyjął, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej powinno się toczyć w stosunku do sprawcy tej samowoli czyli inwestora pomimo, iż nie jest on właścicielem terenu na którym samowola ta została zrealizowana. Organ I instancji całe postępowanie rozbiórkowe skierował do skarżącego J. D.. W stosunku do niego została wydana także decyzją o nakazie rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę mostu na potoku [...] w miejscowości B.. Postępowanie organu byłoby prawidłowe, gdyby J. D. był jedynym inwestorem – sprawcą samowoli budowlanej. W aktach administracyjnych pod kartą nr 1 znajduje się jednak pismo podpisane przez 3 osoby (w tym skarżącego) w którym oświadczają one, że po powodzi z 1997 r. przy wykorzystaniu własnej robocizny wykonały most na potoku [...], budowę którego sfinansowały z własnych środków. Świadczyłoby to o fakcie, że sprawcami samowoli budowlanej były trzy osoby. Organ pomimo posiadania tego dokumentu, nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie, kierując postępowanie rozbiórkowe jedynie do J. D., czym dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów, które nie dopuszczają możliwości nakładania obowiązków w stosunku do niektórych podmiotów będących inwertorami w rozumieniu prawa budowlanego przy pominięciu pozostałych z nich. Organ powinien w ramach postępowania wyjaśniającego ustalić rzeczywisty krąg sprawców samowoli budowlanej i prowadzić postępowanie z ich udziałem, a także kierować w stosunku do nich ewentualne nakazy. Zwrócić należy uwagę, iż w sytuacji, kiedy organ prowadził by postępowanie w stosunku do wszystkich sprawców samowoli budowlanej, osoby te miałyby możliwość dokonania czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, tak na etapie wcześniejszym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 5 czerwca 2007 r.) po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, jak i ewentualnie (w sytuacji nie uzyskania tego pozwolenia) na etapie późniejszym w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane. Zwrócić należy uwagę, iż organy administracji w tym także nadzoru budowlanego obowiązuje zasada praworządności wyrażająca się w obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) a także zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz informowania ich okoliczności faktycznych i prawnych które mogły mieć wpływ na zakres ich praw lub obowiązków (art. 9 k.pa.). Uchybienie tym zasadom równa się naruszeniu przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zwrócić też należy uwagę, aczkolwiek wykracza to poza granice zaskarżenia, iż wątpliwości sądu budzi postępowanie organu I instancji, który decyzją z 31 października 2008 r. w oparciu o 104 k.p.a. uchylił własną decyzję z 12 grudnia 2008 r., w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie rozbiórki przedmiotowego mostu. Otóż przepis ten w § 1 stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracji by zastosować tą regulacje obowiązany jest wykazać, iż za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes – społeczny lub strony. W przeciwnym razie tj. w sytuacji wydania przez organ decyzji uchylającą wcześniejszą własną decyzję, bez wykazywania słusznego interesu społecznego lub strony, pozostawałoby to w sprzeczności nie tylko z literalnym brzmieniem przepisu ale również stanowiło by zakwestionowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (podobnie w wyroku NSA 23 marca 2001 r. IV SA 1515/96). Tymczasem postanowienie z 31 października 2008 r. do kwestii tej tj. czy uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania leży w słusznym interesie strony (jakiej) lub interesie społecznym i na czym ten interes polega, w ogóle się nie odnosi. Ponadto uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania rozbiórkowego było zbyteczne, gdyż postępowanie to jest toczone z urzędu i zawsze organ ma możliwość zainicjować nowe postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, choćby wcześniej postępowanie w sprawie tego samego obiektu umorzył z uwagi na inne okoliczności np jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w związku możliwością zalegalizowania obiektu jaką przejściowo dawała ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A oraz c a także art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.