II SA/Kr 285/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję nr [ ] [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 grudnia 2013 r. znak: [ ] w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.T. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 22 maja 2013 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora tj. Gminę, obowiązku wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót związanych z przebudową sygnalizacji świetlnej zlokalizowanej przy ul. M. w miejscowości W. - do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że roboty budowlane pomimo wykonania w trybie samowoli budowlanej wykonane zostały prawidłowo i nie ma konieczności nakładania na inwestora wykonania dodatkowych robót naprawczych. Ustalono, że roboty budowlane wykonane zostały w zakresie istniejącego pasa drogowego, co potwierdza prawidłowo przyjęty tryb postępowania w oparciu o art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego tj. "przebudowy" obiektu polegającej na robotach budowlanych: "w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego." M. T. nie zgadzając się z tą decyzją wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, że realizacja inwestycji została wykonana zgodnie z prawem i w zasadzie koncentruje się ono na sprawach technicznych pomijając całkowicie wątek formalno-prawny oraz bezpieczeństwo użytkowników drogi oraz bezpieczeństwo jej budynku zlokalizowanego przy ul. M.. Odwołująca zakwestionowała ustalenia w zakresie dysponowania nieruchomością, z powodu braku załączenia odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Powoływanie się Gminy na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku (Dz. U nr 133 poz. 872 ze zm.) jest chybione, gdyż do tej pory Gmina nie potwierdziła na piśmie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 nieruchomości oznaczonej jako działka nr. [...] nr kw [...]. Gdyby więc Gmina nabyła z mocy prawa fragment działki nr [...] o pow. 0,0013ha posiadałaby odrębną księgę wieczystą, pomniejszając stan posiadania współwłaścicieli, a tego nie uczyniła do dnia 5.06.2013r. Ponadto Gmina nigdy nie przedstawiła mapy katastralnej z ewentualnym podziałem działki nr. [...], i wobec tego póki co właścicielami działki są współwłaściciele zgodnie z księgami wieczystymi. Również wymiar podatku gruntowego pozostaje od wielu lat bez zmian i obciąża odwołującą. Gmina nie posiada dokumentów potwierdzających władanie nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998r. Równocześnie odwołująca podniosła zarzuty w zakresie lokalizacji fundamentu oraz słupa na chodniku w odległości 36 cm od ściany jej budynku, co prowadzi do obijania się przechodniów o fundament i słup. W okresie zimowym nawiewany śnieg zalega wokół słupa tworząc pryzmę zmniejszając i tak już wąskie przejście. Słup z fundamentem usytuowany jest na bardzo ruchliwym ciągu pieszym: 3 szkoły, Starostwo, Urząd Pracy, PZU, oraz sklepy/ co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa przechodniów. Jestem zdziwiona bezkrytyczną oceną stanu bezpieczeństwa użytkowania chodnika, przedstawioną w ocenie technicznej wykonanej na zlecenie Gminy. W ocenie skarżącej samowola budowlana zgodnie z art. 48 prawa budowlanego wymaga legalizacji zaś procedura legalizacji samowoli budowlanej wymaga dostarczenia szeregu dokumentów w tym m. innymi oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Gmina zgłosiła do Starostwa Powiatowego w W. remont ul. S. w W. uzupełnionego zgłoszeniem z dnia 29 grudnia 2008 r. (k. 65 i 70 akt PINB). W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił natomiast, że Inwestor Gmina obok robót zadeklarowanych w w/w zgłoszeniu dokonała zmian usytuowania elementów sygnalizacji świetlnej (pionowych sygnalizatorów wraz z fundamentami). Na powyższe roboty Gmina nie posiada zgody właściwego organu architektoniczne - budowlanego. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że te konkretne roboty zostały wykonane w sposób samowolny. Na wykonanie przebudowy sygnalizacji świetlnej Inwestor nie posiadał zgłoszenia. PINB w W. ustalił, iż roboty budowlane zostały wykonane w zakresie pasa drogowego, co potwierdza prawidłowy tryb postępowania, zgodnie z art. 3 pkt. 7 a i z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Również zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wymagają one zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Tym samym skoro Inwestor nie legitymują się stosownym zgłoszeniem w tym zakresie to należy wdrożyć tryb naprawczy określony w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy co do zasady podzielił przyjęty przez PINB w W. tryb postępowania oparty o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, który reguluje tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. W przedmiotowej sprawie samowolnie wykonane roboty budowlane zostały w ocenie PINB w W. wykonane prawidłowo. Do wniosków tych doprowadziła organ I instancji analiza oceny technicznej wykonania przebudowy sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ul. M., S. i G. w W. (autorstwa G. Z. oraz Z. P.) (k. 126 i 116 akt PINB). WINB wskazało, iż wycofanie przez Z. P. oceny technicznej nie wywołuje automatycznego takiego skutku, gdyż zobowiązanym do złożenia oceny technicznej była Gmina. Organ odwoławczy przyjął tak wyrażoną ocenę za prawidłową. Z oceny technicznej wynika, iż roboty budowlane wykonano w sposób prawidłowy a przesunięcie słupa nie wpłynęło na jakość i poprawność działania całej instalacji. Nowa lokalizacja słupa nie stwarza zagrożenia w ruchu pieszych poruszających się po chodniku, zapewnia bezpieczne użytkowanie chodnika zarówno w czasie obecnym jak i po planowanym w przyszłości remoncie i przebudowie ul. M.. Nowa lokalizacja słupa nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi użytkujących chodniki. (k. 126 akt PINB). WINB w K. nie znalazł również naruszeń rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U.2003.220.2181) oraz naruszeń załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia, który określa zasady umieszczania sygnalizatorów na drodze. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do badania czy inwestorzy robót budowlanych legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie daje w okolicznościach konkretnej sprawy do tego podstaw prawnych. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenia kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: - art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż wykonane roboty polegały na przebudowie sygnalizacji świetlnej i podlegały zgłoszeniu, podczas gdy - z uwagi na przekroczenie granic pasa drogowego - roboty te nie stanowiły przebudowy lecz co najmniej rozbudowę wymagającą pozwolenia na budowę; - art. 48 i n. prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonano roboty podlegające wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 7 i 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie całego materiału dowodnego (brak wyjaśnienia na której działce znajduje się słup sygnalizacji świetlnej, którego dotyczy sprawa, brak jednoznacznej inwentaryzacji geodezyjnej wskazującej położenie słupa w stosunku do granic działek, brak mapy ewidencyjnej w aktach, brak analizy czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi techniczne w zakresie np. odległości od już istniejącego obiektu budowlanego mieszkalnego, jak również czy chodnik w tych miejscach spełnia wymogi techniczne odpowiednich przepisów , całkowite pominięcie kwestii budowy nowego urządzenia - skrzyni rozdzielczej od ul. G., brak analizy i odpowiedzi na pytanie co do wpływu wykonanych robót na istniejące fundamenty i piwnice budynku przy ul. M. - pod kątem ewentualnego uszkodzenia mienia lub zagrożenia w przyszłości, brak analizy czy lokalizacja słupa nie ingeruje w strefę otuliny staromiejskiego układu urbanistycznego W. objętą ochroną Konserwatora Zabytków, a to z uwagi na fakt, iż teren ten - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie otulinowej staromiejskiego układu urbanistycznego - art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego (pomimo istnienia takiej możliwości), niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i w konsekwencji błędne przyjęcie, że budowa została wykonana w granicach pasa drogowego, jak również mało wnikliwe rozpatrzenie już zebranego w sprawie materiału, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wykonane roboty budowlane nie przekroczyły pasa drogi w rozumieniu art. 4 prawa o drogach a w konsekwencji błędne niezastosowanie art. 48 prawa budowlanego, - art. 7 i 77 kpa, poprzez Art. 77 § l i art. 75 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia gdzie konkretnie zlokalizowany jest przedmiotowy słup - czy w całości na terenie działki [...] czy też - na terenie działki nr [...]. - art. 107 kpa poprzez nie wyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.). W toku postępowania prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie, uchybiono art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa, których celem jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej koniecznym było prawidłowe ustalenie położenia spornego słupa oświetleniowego tj. czy znajduje się on w pasie drogowym, czy poza nim. Położenie to w aspekcie tego czy słup znajduje się w granicach działki stanowiącej pas drogi publicznej, czy też na działce nie stanowiącej takiej drogi miało decydujący wpływ na procedurę legalizacyjną w związku z wymogami bądź zgłoszenia, bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Innymi słowy przekroczenie granic pasa drogowego co do położenia spornego słupa prowadzić musi do przyjęcia, iż kwestionowane roboty nie stanowiły przebudowy lecz co najmniej rozbudowę wymagającą pozwolenia na budowę. W tym zakresie za w pełni zasadne należało uznać zarzuty skargi co do braku ustalenia działki/działek na których słup (konstrukcja) została usytuowana. W okolicznościach badanej sprawy należało zatem wyjaśnić w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny, czy zrealizowany słup jest zlokalizowany na działce [...] czy [...], przy czym nie wystarcza wyłącznie zbadanie fundamentu, ale cały przebieg słupa i wysięgnika. Organy ograniczyły się jedynie do badania odległości słupa od ścian budynku zamieszkałego przez skarżącą w aspekcie technicznych zasad usytuowania takich instalacji oraz do gołosłownego i niepopartego żadnymi dowodami przyjęcia, iż skoro słup znajduje się na chodniku, to implikuje to w ocenie nadzoru budowlanego położenie w granicach pasa drogowego. Brak jednak w aktach sprawy co najmniej jednoznacznej inwentaryzacji geodezyjnej wskazującej położenie słupa w stosunku do granic działek oraz odpowiedniej mapy ewidencyjnej wskazującej precyzyjnie na położenie słupa, obejmujących położenie w stosunku do ewentualnego jeszcze podziału działki nr [...], skoro inwestor twierdzi, że część tej działki stanowi jego własność. W tych okolicznościach nie jest wystarczające powoływanie się na przedstawione przez inwestora tj. Gminę pismo dotyczące położenia słupa w granicy pasa drogowego wyznaczonego planem miejscowym, czy też na przejęcie działki zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. (por. pismo przewodnie Gminy z dnia 22 lutego 2013 r. - k. 128 akt PINB). Brak jest bowiem w tym względzie ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającego nabycie z mocy prawa części działki nr [...] tj. precyzyjnego ustalenia w tej decyzji, czy ta część nieruchomości na której posadowiony jest sporny słup oświetleniowy podlegała przejęciu. Nie jest wystarczające w tym względzie samo wskazywanie na przekazanie przez Gminę sprawy do Wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna w celu wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa części działki nr [...], ponieważ nie prowadzi to do precyzyjnego i dokładnego wyjaśnienia kwestii, czy słup znajduje się w granicach drogi, czy na prywatnej posesji, co jak wyżej wskazano implikuje tryb postępowania legalizacyjnego. W tym aspekcie organy naruszyły także art. 80 kpa ponieważ przedwcześnie przyjęły, pomimo nieprawidłowych i niewystarczających ustaleń, iż sporny słup podlegał jedynie zgłoszeniu w trybie art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego. W tym zakresie wskazać również należy, że okoliczność, iż słup został usytuowany na chodniku, nie przesądza, że znajduje się on w pasie drogowym. Koniecznym jest bowiem ustalenie kiedy chodnik został wybudowany. Jeśli po 31 grudnia 1998 roku, to wynikałoby, że jego usytuowanie nastąpiło poza pasem drogowym. W kontrolowanej sprawie doszło także do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez stwierdzenie braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo braku ustalenia przez organy kwestii wpływu usytuowania spornego słupa na bezpieczeństwo osób i mienia. Jak tymczasem wynika z akt sprawy słup znajduje się w bardzo bliskiej odległości do ścian budynku sąsiedniego tj. jak same organy wskazują wg szkicu, pomiarów i czynności kontrolnych zaledwie ok. 36 cm od budynku nr [...] przy ul. M.. Tak mała odległość winna zostać przeanalizowana nie tylko w oparciu o przepisy techniczne regulujące sytuowanie obiektów w aspekcie szerokości chodnika tj. u podstawy słupa lecz także faktycznego funkcjonowania w przyszłości całej konstrukcji, stanowiącej budowlę charakteryzującą się podatnością, zwłaszcza górnej jej części, na wpływy wiatru, czy też drgania i inne oddziaływanie przejeżdżających samochodów ciężarowych, co może mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo mienia tj. możliwość uszkodzenia ścian budynku, ale także na zdrowie i życie osób w nim mieszkających. Samo zatem uwzględnienie przepisów technicznych dotyczących konstrukcji wsporczych i wykorzystywania istniejących budowli czy urządzeń, czy też co do możliwości ograniczania skrajni drogi, chodnika, a także szerokości chodnika i przejścia, nie są w tym względzie wystarczające, gdyż nie obejmują w pełni konieczności badania wymogów co do zachowania bezpieczeństwa osób i mienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, orzekł w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny kierować się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.