II SA/Kr 285/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. W. i M. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 529/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., znak WOB.7721.103.2019.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących W. W. i M. W. kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także na podstawie art. 104 K.p.a. nakazał W. W. i M. W. jako współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości M., rozbiórkę urządzenia reklamowego - słupa z konstrukcją nośną tablicy reklamowej opartego na fundamencie żelbetowym, usytuowanego przy drodze krajowej nr [...] (km 678 + [...], jezdnia prawa w kierunku Krakowa) na działce nr [...] w miejscowości M., wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 czerwca 2018 r. przeprowadzono oględziny dotyczące słupa reklamowego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina M.. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, iż na dz. [...] przy zjeździe z drogi krajowej nr [...] został zamontowany po prawej stronie słup reklamowy., jest to 678 + 438 km w kierunku K.. Konstrukcja słupa jest stalowa, na której w górnej części jest zamontowany szyld reklamowy firmy D. Fundament wykonano konstrukcji żelbetowej, do którego przymocowano słup. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy. Przedmiotowy obiekt jest usytuowany w odległości około 22,20 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. W. i W. W.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 529/2023 znak: WOB.7721.103.2019.AJAN utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie dokonano prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na dz. nr [...] w miejscowości M.. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania - konstrukcja oporowa urządzenia reklamowego to słup stalowy przymocowany śrubami do żelbetowego fundamentu. W górnej części słupa jest zamontowana konstrukcja nośna tablicy reklamowej Firmy D. . Wysokość urządzenia reklamowego wynosi ok. 18,0m. Po przeanalizowaniu akt sprawy MWINB stwierdził, iż przedmiot postępowania został ustalony prawidłowo. W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego ". W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ustawodawca, jako przykład budowli wskazuje przy tym między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Zatem, należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć. Natomiast pomocniczo należy się posługiwać definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W związku z tym przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020r. nowelizacji) zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów wynika, iż budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego nie mieści się w tym wyliczeniu. Wobec powyższego, niewątpliwie budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na terenie działki nr [...] w miejscowości M., wymagała przed jego realizacją pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej przed orzeczeniem nakazu rozbiórki. PINB uznał bowiem, że stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanego obiektu z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonego bezprawia budowlanego pozostaje wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli. W toku postępowania ustalono, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu jest sprzeczna z treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wskazać należy, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2018r. oględzin dotyczących słupa reklamowego usytuowanego na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina M. ustalono, iż na dz. [...] przy zjeździe z drogi krajowej nr [...] został zamontowany po prawej stronie słup reklamowy, jest to 678+438 km w kierunku K.. Konstrukcja słupa jest stalowa, na której w górnej części jest zamontowany szyld reklamowy firmy D. . Fundament wykonano konstrukcji żelbetowej d którego przymocowano słup. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, iż nie zostały zachowane odległości dla usytuowania w/w słupa, które powinno być 25 m od krawędzi jezdni oraz obiekt został zamontowany bez uzgodnienia z GDDKiA. Organ w tym miejscu zacytował art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z wykonanego do protokołu oględzin szkicu sytuacyjnego wynika, iż przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości ok. 22,20m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Takie posadowienie obiektu jest sprzeczne z przepisem art. 43 ust. l ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego poza obszarami zabudowanymi, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m w przypadku drogi krajowej na odcinku - tak jak w analizowanym przypadku - poza terenem zabudowy. Równocześnie godzi się wskazać, iż z przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób jednoznaczny, że poza terenem zabudowy zakaz sytuowania reklam w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisu art. 43 ust 1 ma charakter bezwzględny i nie może być liberalizowany poprzez ubieganie się o zgodę zarządcy drogi, o której mowa w ust. 2 art. 43 ustawy. W realiach analizowanego przypadku, sporna reklama usytuowana jest poza terenem zabudowy. Sporne urządzenie reklamowe położone jest jednocześnie w odległości mniejszej niż 25 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...]. W efekcie, lokalizacja tego samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego pozostaje sprzeczna z omówionymi powyżej przepisami ustawy o drogach publicznych. Niezgodność ta osiągnęła przy tym stopień uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, albowiem ewentualne przesunięcie reklamy (o ile byłoby to nawet technicznie możliwe) na przewidzianą prawem odległość od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...], oznaczałoby w istocie budowę nowego obiektu budowlanego, a nie legalizację już istniejącej reklamy. MWINB stwierdził, iż organ I instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił również, że kwestię dopuszczalnej odległości zabudowy od krawędzi jezdni reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że obiekty budowlane przy drodze krajowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy – 10 m, poza terenem zabudowy – 25 m. W niniejszej sprawie obecny podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2018r. - przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zamontowane bez uzgodnienia z zarządcą drogi, ponadto usytuowanie przedmiotowego obiektu narusza przepisy ustawy o drogach publicznych: odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić nie mniej niż 25m. Podkreślić należy, iż to do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wskazał m.in Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14: teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, a powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowe sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym, dotyczących obszaru zabudowanego. Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym obszar zabudowany to obszar oznakowany odpowiednimi znakami drogowymi. MWINB wyjaśnił ponadto, iż jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ I instancji prawidłowo uznał, że będące przedmiotem niniejszego postępowania urządzenie reklamowe (słup z konstrukcją nośną tablicy reklamowej oparty na fundamencie żelbetowym o wysokości ok 18,0m) stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to bowiem konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną i techniczno – użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tego urządzenia reklamowego stanowiło roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament, przekazując na podłoże gruntowe "całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie" przez działanie sił przyrody. Podkreślić bowiem należy, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z 10 października 2010r., sygn. akt II OSK 1596/09, z l października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08). Uwzględniając to utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko stwierdzić należy, iż kwalifikacja przedmiotowego urządzenia reklamowego jako budowli nie budzi zastrzeżeń Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Wskazać należy, iż obiekt będący przedmiotem postępowania jest zatem niewątpliwie obiektem wolno stojącym w rozumieniu regulacji prawa budowlanego. Jak wykazano już powyżej jest on także trwale związany z gruntem. Nie budzi także wątpliwości MWINB, iż stanowi on trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, albowiem jedyną funkcją tego obiektu jest zapewnienie prezentowania zawartej na nim treści. Powyższe w połączeniu z treścią art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego definiującego pojęcie urządzenia budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż tego rodzaju obiekt jest budowlą, a nie urządzeniem budowlanym. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W. W. i M. W. zarzucając naruszenie: 1/ art. 52 Prawo budowlane, poprzez skierowanie decyzji do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie do inwestora (będącego jednym ze współwłaścicieli), który w toku postępowania został jednoznacznie ustalony, 2/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 - Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, podczas gdy wystarczające było dokonanie zgłoszenia; 3/ art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że objęty postępowaniem słup reklamowy jest usytuowany poza terenem zabudowy i z tego względu brak jest możliwości jego legalizacji, 4/ art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawej zawartej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie znaczenie pojęć "w terenie zabudowy" i "poza terenem zabudowy" na niekorzyść strony, 5/ art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż realizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami ustawy o drogach publicznych, podczas gdy taka sprzeczność w przedmiotowej sprawie nie występuje, 6/ art. 6 K.p.a. poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, a co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności, 7/ art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego; 8/ art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 9/ art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, nakazującego rozbiórkę obiektu (słupa reklamowego) zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organów, legalizacja tego obiektu jest niemożliwa, z uwagi, że jego posadowienie w odległość 22 m. od drogi krajowej, która to odległość narusza regulację zawartą w ustawie o drogach publicznych, dotyczącą minimalnej odległości tego typu obiektów od dróg krajowych. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. (dalej; ustawa) wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 5). Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części, podzielone jest na kilka etapów. Według stanu prawnego jaki obowiązywał na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pierwszy etap tego postępowania to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap, to ocena organu, czy obiekt ten można zalegalizować tj. czy jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem, a także czy stan techniczny obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu) a kończy postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki. Nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu uzasadnia między innymi, nieprzedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, których kompletność i prawidłowość ocenia organ, a także brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W orzecznictwie nie budziło wątpliwości, że nakaz rozbiórki mógł być też wydany na wstępnym etapie postępowania, w sytuacji, jeżeli organ zasadnie uzna, że obiekt nie nadaje się do lokalizacji, z uwagi na jego lokalizację sprzeczną z prawem (zapisami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego lub innymi przepisami) lub stan techniczny wykluczający możliwość doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ustalenia jednak w tym przedmiocie nie mogą być dowolne, zważyć bowiem należy, że nakaz rozbiórki jest najdotkliwszym sposobem zwalczania stanu samowoli budowlanej i należy go stosować w ostateczności. Przepis na jaki powołuje się organ, wywodząc, że przedmiotowego obiektu nie można legalizować, z uwagi na jego lokalizację, to art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), który stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: droga ogólnodostępna, krajowa, w terenie zabudowy 10 m., poza terenem zabudowy 25 m. Kwestia wyjaśnienia, co to teren zabudowy, a co obszar poza terenem zabudowy, jest kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ powołując się na orzecznictwo uznaje, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym, dotyczących obszaru zabudowanego - obszar oznakowany odpowiednimi znakami drogowymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r. II OSK 2184/14). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten jest wadliwy. Przepis art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, wskazuje na przedmiot jego regulacji. Objęte są nią obiekty budowlane i reklamy nie będących obiektami budowlanymi, które są umieszczone przy drogach, ale poza terenami zabudowanymi. Przepis ten wprost wyklucza utożsamiania pojęcia terenów zabudowy i terenów zabudowanych. Teren zabudowy zawsze bowiem jest zlokalizowany poza terenem zabudowanym. Podkreślenia wymaga, że teren zabudowy o jakim mowa w art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, to nie tylko teren dróg ogólnodostępnych (krajowych, wojewódzkich, gminnych) ale też dróg ekspresowych i autostrad. Niepodobna przyjąć, że autostrada czy droga ekspresowa stanowi teren zabudowany w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r. II OSK 2715/18 "odległości obiektów od dróg na terenach zabudowy lub poza nimi były wyznaczane niezależnie od tego, czy tereny te są obszarami zabudowanymi w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ta ostatnia ustawa w ogóle nie posługuje się pojęciem "teren zabudowy". Definiuje ona jedynie, w art. 2 pkt 15, obszar zabudowany w sposób formalny, jako obszar oddzielony stosownymi znakami drogowymi. Celem tego wydzielenia jest wprowadzenie strefy, w której obowiązują surowsze reguły ruchu drogowego, zwłaszcza w zakresie dopuszczalnej prędkości (art. 20 ust. 1 i 1a). Słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego, że tego rodzaju ograniczeń niepodobna wprowadzić na autostradzie. Wykładnia zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, zrównująca teren zabudowy z obszarem zabudowanym, stawia więc pod znakiem zapytania racjonalność ustawodawcy, który w art. 43 ust. 1 ustawy przewidział przecież odległości obowiązujące odnośnie do obiektów lokalizowanych przy autostradzie na takim terenie." W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, teren zabudowy o którym mowa w art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, to teren nie będący terenem zabudowanym w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który jest faktycznie zabudowany (zurbanizowany) lub który jest przeznaczony do zabudowy np. z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wydane decyzje administracyjne. A contrario, obszary położone poza terenami zabudowy, to obszary niezurbanizowane, na których zabudowa jest wykluczona z uwagi np. na zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub, których zapisy takie nie obejmują, a są faktycznie pozbawione zabudowy. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. II SA/Kr 284/24. Żadnych ustaleń, na okoliczność, czy teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt spełnia wyżej wskazane kryteria, by uznać go za teren zabudowy czy obszar położony terenem zabudowy, organ nie dokonał, arbitralnie uznając, że obszar ten jest poza terenem zabudowy. Powoływanie się przez organ na stanowisko pracownika przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jakoby usytuowanie przedmiotowego obiektu naruszało przepisy ustawy o drogach publicznych jest niewystarczające. Po pierwsze, organ nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym posadowienia obiektów budowanych zrealizowanych, w ramach samowoli budowlanej, ma samodzielne kompetencje w przedmiocie oceny, czy dany obiekt narusza przepisy prawa, co do jego lokalizacji w danym obszarze. Po drugie zaś, stanowisko pracownika danej jednostki (organu administracji) nie jest stanowiskiem tej jednostki (organu) – zarządcy drogi. Z kolei, stanowisko zarządcy drogi w tym przedmiocie musi być ujawnione jedynie na etapie wyrażenia zgody zarządcy drogi, na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wydanej przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 43 ust 2 ustawy o drogach publicznych). Zauważyć też należy, że fakt, że za zgodą zarządcy drogi można legalnie realizować obiekty budowlane przy drogach publicznych, w odległościach mniejszych od tych określonych w art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji dołączenia przez inwestora tej zgody do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 43 ust 2 oraz 3 ustawy o drogach publicznych), w ocenie sądu przesądza o tym, że jest możliwa także legalizacja takiego obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, jeżeli na etapie postępowania legalizacyjnego inwestor zgodę taką uzyska i organowi nadzoru budowlanego zgodę taką przedstawi. Zgoda, czy brak zgody, powinien być jednak wyrażony przez uprawniony organ a nie pracownika takiego organu, wyrażającego swoje stanowisko ad hoc. Stanowisko organu w tym przedmiocie (braku możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu obiektu) jest zatem wadliwe. Co do zarzutów skargi dotyczących wadliwego określenia adresatów decyzji, w ocenie sądu są one niezasadne. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane (w stanie prawnym aktualnym na czas rozpoznania niniejszej sprawy) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. O ile w orzecznictwie nie budziło wątpliwości, że kolejność podmiotów zobowiązanych w wykonania nakazach czynności (adresatów decyzji np. rozbiórkowej) jest nieprzypadkowa, to jednak wyrażane było stanowisko, że niezasadne jest kierowanie nakazów do właściciela terenu, na którym samowoli budowlanej się dopuszczono, a nie na inwestora, jedynie wtedy, gdy inwertor nie działał za wiedzą i zgodą właściciela. Jeżeli właściciel lub współwłaściciel terenu o inwestycji realizowanej w ramach samowoli budowlanej wiedział i na nią się godził, może być też adresatem decyzji rozbiórkowej, zwłaszcza jeżeli adresatem jest (jak w niniejszej sprawie) także inwestor (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2023 r. II SA/Kr 700/23). Także zarzuty dotyczące braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu były bezzasadne. Przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako budowlę - wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budpowlane) a sposób osadzenia tej budowli na gruncie, uniemożliwiający jej przemieszczenie w inne miejsce, przesądza, że była to budowa obiektu budowlanego a nie instalacja urządzenia reklamowego (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2022 r. II SA/Kr 984/22). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.