II SA/Kr 286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr./ Sędziowie WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 2 kwietnia 2012 r. , znak: [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1023 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał P. W. wykonać do dnia 31 sierpnia 2012 r. przy tymczasowym obiekcie gospodarczym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości S., następujące roboty budowlane: 1) demontaż istniejącego obicia z blachy od strony zachodniej budynku, tj. od strony działki ewidencyjnej numer [...], 2) impregnacje elementów drewnianych budynku poprzez malowanie środkami grzybobójczymi i ognioodpornymi dwukrotnie, 3) zamocowanie płyty gipsowej ognioodpornej od strony zewnętrznej ścian budynku, 4) pokrycie ścian zewnętrznych budynku blacha trapezową na warunkach i ustaleniach określonych przez J. T. w ekspertyzie technicznej stanowiącej załącznik do decyzji W uzasadnieniu PINB podał, że postanowieniem z dnia 6 stycznia 2010 r. zobowiązał P. W. do wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej ww. obiektu budowlanego potwierdzającej: możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu, zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zgodność obiektu z przepisami obowiązującego obecnie oraz w dacie realizacji inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ zaznaczył, że opinia ta powinna być opracowana przez osobę posiadającą w tym zakresie stosowne uprawnienia, która uwzględni - w przypadku zaistnienia takiej konieczności - zakres robót budowlanych (zmian i przeróbek) niezbędnych do wykonania celem umożliwienia doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Następnie decyzją z dnia 5 sierpnia 2010 r. PINB w [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie wybudowanego obiektu budowlanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości S. o wymiarach rzutu poziomego 2,45 x 6,80 m. Organ podkreślił, że podyktowane było to zrealizowaniem przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób naruszający przepisy Prawa budowlanego, a mianowicie bez wymaganego pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Ponadto organ wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż przedmiotowy budynek wybudowany został przed l stycznia 1995 r., zatem zastosowanie znajdował rygor wcześniejszych, liberalniejszych przepisów. Jednakże po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy wskazał na następujące zagadnienia: 1) bezsporny fakt samowolnego wybudowania "budynku-szopy", 2) słuszne poprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., 3) dowiedzenie przez organ zgodności przedmiotowego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego budynku jak i zgodnie z aktualnie obowiązującym planem, co skutkuje tym, że sporny budynek nie podlega rozbiórce w myśl art. 37 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Pomimo powyższych, zdaniem WINB: 1) organ I instancji nie zbadał przesłanki wynikającej z pkt. 2 w/w ustawy i nie ocenił ekspertyzy, 2) akta PINB w [...] nie zawierają aktualnego szkicu sytuacyjnego lub planu zagospodarowania działki nr [...] z naniesioną lokalizacją przedmiotowego obiektu wraz z podanymi odległościami od granic działki sąsiedniej. Również znajdujące się w ekspertyzie przekroje budynku - szopy nie wskazują odległości przedmiotowej szopy od granicy działki sąsiedniej, 3) nie uwzględniono podniesionego przez Z. D. zarzutu, że część zadaszenia "budynku – szopy" wystaje na teren działki nr [...], co powoduje, że wody deszczowe z budynku zalewają jego nieruchomość. WINB stwierdził ponadto, że organ I instancji winien również ustalić czy usytuowanie budynku - szopy spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Po przeprowadzeniu w dniu 12 maja 2011 r. czynności kontrolnych oraz na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ekspertyzy technicznej oraz szkicu opracowanego przez biegłego sądowego, stwierdzono, że obiekt będący przedmiotem postępowania administracyjnego wybudowany został w granicy z działką ewidencyjną numer [...]. Tym samym stwierdzono, że dach przedmiotowego obiektu pasem ok. 35 cm wystaje nad teren działki ewidencyjnej numer [...]. Dokonując rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w aspekcie obowiązujących w dacie realizacji inwestycji przepisów techniczno – budowlanych, PINB w [...] przyznał, że w przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż przedmiotowy budynek wybudowany został niezgodnie przepisami prawa. Podkreślił jednakże, że w ekspertyzie technicznej przedmiotowego obiektu opracowanej przez J. T. - posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjnej, wskazane zostały roboty budowlane niezbędne do wykonania przy przedmiotowym budynku, w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia i doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. W świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie PINB w [...] brak było podstaw do wydania nakazu o którym mowa w art. 37 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W tej sytuacji organ I instancji zastosował art. 40 tej ustawy stanowiący, iż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Od ww. decyzji Z. D. odwołał się do WINB w K., wnosząc o uchylenie jej w całości i wydanie nakazu rozbiórki szopy nielegalnie wybudowanej przez P. W. na działce ew. nr [...]. Zarzucił, że samowolnie wybudowana szopa w rażący sposób narusza art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez: 1) powodowanie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działki, w szczególności przez: a) ograniczenie możliwości użytkowania działki w części znajdującej się za szopą- między innymi ze względu na zadaszenie szopy, które ok. 35 cm wystaje nad teren działki [...], brak możliwości zrobienia w pobliżu szopy ogródka warzywnego i kwiatowego, m.in. ze względu na cień padający od strony szopy, brak możliwości dokończenia trwałego ogrodzenia na podmurówce wzdłuż szopy - na długości 6,80m; b) niedopuszczalne ograniczenie możliwości zabudowy działki; odwołujący się nadmienił, że działka nr [...] jest działką budowlaną. Jest na niej jeden budynek mieszkalny, a Z. D. ma zamiar wybudować drugi w części działki naprzeciw wybudowanej szopy. Położenie szopy rażąco ogranicza jego plany związane z budową i usytuowaniem drugiego budynku mieszkalnego. 2) stwarzanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia poprzez znajdowanie się w bliskiej odległości od budynku wybudowanego z drewna; Zdaniem odwołującego się zakres robót wskazanych w zaskarżonej decyzji spowoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla jego otoczenia, szczególnie poprzez: 1) nakaz zastosowania środków grzybobójczych (obok szopy rosną drzewa owocowe, a Z. D. w planach miał ogródek warzywny); 2) wody opadowe z dachu od strony granicy działki ściekać będą na posesję odwołującego się z prowizorycznie wykonanych rynien, co jest niedopuszczalne ze względu na § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., Odwołujący się zarzucił też, że forma architektoniczna szopy nie będzie zharmonizowana z otoczeniem, przez co pogorszy estetykę wykonanego ogrodzenia posesji Z. D.. Odwołujący się podniósł też, że sporna szopa powinna zostać rozebrana, ponieważ jakiekolwiek prace remontowe będą naruszały jego prawo wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego, a sama szopa jest usytuowana na drodze dojazdowej. W ocenie odwołującego się zakres zleconych prac wymagać będzie rozebrania i ponownego wybudowania szopy. WINB w K. decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz., 1409), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania prac, zaś w pozostałym zakresie decyzja ta została utrzymana w mocy. Organ II instancji uznał, że PINB w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, lecz z uwagi na fakt, iż termin wykonania nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku upłynął, a zgodnie z treścią art. 130 KPA przed rozpatrzeniem odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i wyznaczenie nowego terminu dnia do 30 maja 2014 r. Skargę na decyzję WINB w K. wniósł Z. D., który zarzucił, że P. W. niezgodnie z prawdą zeznał, że wybudował wiatę w 1981 roku. Zdaniem skarżącego prace związane z budową szopy miały przebiegać następująco: 1) na początku lat 90-tych P. W. wykonał niewielkie prowizoryczne zadaszenie na palach nad drewnem na opał; 2) w 1996 roku P. W. zaczął stopniowo powiększać wiatę i obijać ją deskami, na co skarżący nie wyraził zgody, gdyż z tymczasowej wiaty zaczęła powstawać szopa na granicy jego działki; 3) w 2002 roku sąsiad wtargnął na posesję skarżącego i obić blachą szopę od strony działki Z. D., a także wykonał blaszany dach. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, należy przyjąć, że prace związane z budową szopy trwały od 1996 do 2002 roku. Ponadto skarżący podniósł, że teren, na którym znajduje się szopa o szerokości 2.45m, jest ogólnie terenem zabudowy, ale wąski odcinek działki podłączony pod nr [...] o szerokości około 5 metrów był i jest jedyną droga dojazdową z drogi głównej nie tylko do domu P. W. i do działek spadkobierców po W. W., ale ta część działki służyła kiedyś mieszkającym obok w budynku siostrom zakonnym, a obecnie jako droga służy nowym właścicielom. Skarżący podkreślił, że innego dojazdu do tych domów nie ma, a ta droga służyła przez wiele lat również skarżącemu jako droga dojazdowa. Skarżący wskazał, że lokalizacja szopy nie jest zgodna z miejscowym, z którego wynika, iż szerokość drogi dojazdowej wewnętrznej do zespołu działek powinna być nie mniejsza niż 4,5 m. Skarżący zarzucił również, że przedmiotowa szopa jest nieużywana, właściciele posiadają inne budynki gospodarcze, zaś z powodu bliskości zabudowy skarżący nie może rozpocząć budowy domu. Zdaniem skarżącego sporna szopa powoduje zagrożenie pożarowe, a także pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych, narusza stosunki wodne na gruntach sąsiednich oraz powoduje całkowite zacienienie dużego obszaru działki skarżącego, pogarszając bardzo jej wartość użytkową. Zdaniem Z. D., zakres robót nakazanych zaskarżoną decyzją nie poprawi tych warunków, lecz je pogorszy. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Z uwagi na treść art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym bardzo istotnym elementem stanu faktycznego jest czas, w którym został wzniesiony sporny budynek gospodarczy zlokalizowany na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości S.. W przypadku bowiem ustalenia, że inwestor zbudował go przed 1 stycznia 1995 r., nie będą do niego miały zastosowania przepisy dotyczące rozbiórki zawarte w Prawie budowlanym z 1994 r., lecz przepisy rozbiórkowe Prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ procedury dotyczące rozbiórki zawarte w tych dwóch ustawach różnią się zasadniczo, prawidłowe ustalenie czasu, w którym sporny budynek został wzniesiony, ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy. Pamiętać również trzeba, że w sprawie zapadł już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 lipca 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 291/97, a więc, stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku są wiążące w sprawie zarówno dla Sądu, jak i organów nadzoru budowlanego. Moc wiążąca powołanego orzeczenia NSA ustałaby jedynie w przypadku, gdyby w sprawie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taka sytuacja w kontrolowanym postępowaniu nie miała miejsca, a więc ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji WINB w K. musi uwzględniać stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 1999 r. W wyroku tym jednoznacznie orzeczono, że "sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane" (...) gdyż obiekt został wybudowany w całości przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zaznaczyć trzeba, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego również wskazuje na to, że sporny budynek gospodarczy został wzniesiony przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego podniesione w skardze i na rozprawie, co do daty budowy spornego budynku nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Na karcie 24 akt organu I instancji znajduje się oświadczenie Z. D., że "obiekt na działce ew. nr [...] wybudowany został w latach 1991-1992". Ponadto zwrócić należy uwagę, że opinia grafologiczna przedstawiona przez skarżącego na etapie postępowania sądowego, nie zawiera żadnych rozstrzygających wniosków, z których wynikałoby, że podpis Z. D. na protokole z dnia 15 października 2008 r. został sfałszowany. Skoro zaś sporny budynek gospodarczy został wzniesiony bez stosownego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., to przed orzeczeniem rozbiórki tego budynku, stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., należało zbadać, czy obiekt ten: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Również w zapadłym ww. wyroku NSA wyraźnie orzeczono, że stosunku do przedmiotowego budynku "zachodzi przesłanka naruszenia prawa obowiązującego w czasie budowy", lecz organy nadzoru budowlanego "nie wykazały w sposób wystarczający", czy w wyniku budowy powstanie niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. NSA nakazał organom zbadanie, czy "jest możliwe usunięcie określonych w przepisie stanowiącym podstawę decyzji (czyli art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na mocy art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r." W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przytoczone zalecenia NSA zostały zrealizowane przez organy nadzoru budowlanego. Ze sporządzonej przez inż. J. T. ekspertyzy technicznej spornego obiektu wynika, że obiekt ten "nie stanowi zagrożenia dla ludzi, mienia oraz może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem". W ekspertyzie podkreślono, że przedmiotowy obiekt budowlany "został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej", a także sformułowano uwagi i zalecenia celem zmniejszenia zagrożenia przeciwpożarowego stwarzanego przez ten obiekt (k. 212 akt adm. I instancji). Biegły jednoznacznie stwierdził, że "brak jest podstaw, tak prawnych jak i faktycznych do uznania, iż obiekt stanowi istotne zagrożenie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla obiektów sąsiednich (k. 202 akt adm. I instancji). Podsumowując zatem, postępowanie administracyjne wykazało, że w stosunku do spornego budynku nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnośnie zaś przesłanki opisanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 to wskazać należy, że z zaświadczenia Wójta Gminy z 4 listopada 2009 r. wynika, że sporny budynek jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], ponieważ znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej o umiarkowanej intensywności oznaczonym symbolem 2.2 MN, dla którego miejscowy plan nie ustanawia zakazu budowy garaży, altan, wiat i małych budynków gospodarczych (k. 43 akt adm. I instancji). Odnośnie zaś zarzutów skargi wskazujących, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza prawo własności skarżącego, wyjaśnić trzeba, iż do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości, a organy te nie są uprawnione do badania, czy nastąpiło naruszenie własności nieruchomości. Ponadto pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków obowiązujących w dniu dopuszczenia się samowoli przez inwestora jest niewystarczające, aby przyjąć pogląd, że automatycznie to naruszenie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia. Skoro zaś w toku kontrolowanego postępowania ustalono, że sporny budynek gospodarczy został usytuowany w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi określającymi usytuowanie budynków, zwłaszcza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. nr 17, poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, lecz nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., to tak zrealizowany samowolnie obiekt nie podlega przymusowej rozbiórce. Zwrócić też należy uwagę, że NSA wyrokiem z dnia 6 lipca 1999 r. uchylił wydany w stosunku do spornego budynku nakaz rozbiórki, będąc świadomym tego, że usytuowanie tego budynku narusza warunki techniczne. Zatem, w ocenie NSA, samo usytuowanie przedmiotowego budynku nie było wystarczającą przesłanką do orzeczenia rozbiórki. W ocenie Sądu organy dokonały wszystkich istotnych ustaleń faktycznych potrzebnych do wydania rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i dlatego nie można zarzucić im naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Organy nadzoru budowlanego, opierając się na prawidłowych ustaleniach faktycznych, trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest zgodna, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.