II SA/Kr 286/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/511/2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 19 września 2022 nr AU-2/6732/761/2022 orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 21 marca 2011 r. nr AU-2/6730.2/716/11 ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oficynie na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w granicy z działkami nr [...], [...] i [...]". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez D. K. i Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/511/2022 utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji, jako podstawę prawną wskazując art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. nr 2000, dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadku, w którym dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy. W obrocie prawnym aktualnie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2011 r. nr AU-2/6730.2/716/11 o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta została wydana w ramach postępowania legalizacyjnego dokonanej w 2003 r. samowoli budowlanej. Należy również stwierdzić, że obowiązuje również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - rejon ul. [...]", który wszedł w życie w dniu [...] grudnia 2021 r., a którym objęty jest teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy nie wynika zresztą, żeby w ogóle takie postępowanie było prowadzone. Postępowanie legalizacyjne, którego elementem była przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie zostało zakończone. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania, jakoby plan miejscowy nie mógł zmienić funkcji istniejącego już budynku, wskazać należy, że w analizowanym przypadku ów budynek jest samowolą budowlaną i został wzniesiony nielegalnie. Ustalenia planu miejscowego nie mogą zatem brać jego istnienia pod uwagę i w jakikolwiek sposób uwzględniać jego funkcji. Z punktu widzenia planu miejscowego budynku tego na terenie działki nie ma, nie można zatem mówić o zmianie jego funkcji przez plan miejscowy. Argumentacja zawarta w odwołaniu prowadziłaby do konsekwencji w postacie usankcjonowania samowoli budowlanej poprzez uchwalenie dla danego terenu miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego, co jest skutkiem oczywiście nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Z kolei weryfikacji wymaga, czy ustalenia przedmiotowego planu miejscowego są inne niż warunki zabudowy ustalone w decyzji z dnia 21 marca 2011 r. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. - rejon ul. [...]" teren inwestycji objęty decyzją o warunkach zabudowy z dnia 21 marca 2011 r. (AU-2/6730.2/716/11) położony jest w całości w obszarze, na którym wyznaczono tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem U.6. Wbrew twierdzeniom odwołania plan nie wprowadza też żadnego dodatkowego poza podstawowym przeznaczenia dla obszaru oznaczonego symbolem U.6. Dla terenów tych uchwała przewiduje następujące warunki dla zabudowy (§ 38 uchwały w sprawie planu): 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30 % 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 2,1; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 12m, nie więcej niż dpo wysokości bezwzględnej zabudowy: 215 mn.p.m. 4) nakaz realizacji dachów skośnych w budynkach frontowych od strony ul. [...]; 5) nakaz realizacji dachów płaskich w budynkach innych niż frontowe, z dopuszczeniem realizacji dachów jednospadowych, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Przepis § 38 ust. 5 i 6 uchwały zawiera szczegółowe ustalenia odnośnie nieruchomości stanowiącej działki [...] obr. [...] [...] oraz działki nr [...] U/1 obr. [...], a zatem nie dotyczą terenu przedmiotowej inwestycji. Inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy miała polegać na budowie budynku jednorodzinnego. Pan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji budynków mieszkalnych, w tym jednorodzinnych, na terenie działki nr [...] obr. [...]. W tym zakresie zachodzi zatem sprzeczność decyzji wz z ustaleniami planu. Zachodzi także niezgodność ustalonych parametrów, w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy oraz geometrii dachu. Dotyczy to także wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który w ogóle w ramach warunków zabudowy nie został ustalony. Dokonując porównania wyżej wskazanych warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z wymogami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu, należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja musi ulec wygaszeniu. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. K., domagając się jej uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, nie zarzuciła naruszenia żadnego konkretnego przepisu prawa, podnosząc, że "SKO w Krakowie w zaskarżonej decyzji zarzuciło skarżącej bezpodstawnie samowolę budowlaną, a zarzut ten stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia". Skarżąca wskazała ponadto, że to, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w toku postępowania legalizacyjnego i sam fakt prowadzenia takiego postępowania nie uprawnia organu do przyjmowania istnienia samowoli budowlanej. Po pierwsze SKO w Krakowie nie ma kompetencji do ustalania, czy budowa obiektu budowlanego stanowi samowolę budowlaną. Po drugie, postępowanie legalizacyjne jest w toku i nie zostało ostatecznie zakończone. Po trzecie zaś budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 07.05.2003 r. wydanego na rzecz PHiP [...] sp. z o. o. w K. Po czwarte skarżąca wraz z mężem nabyła nieruchomość wraz z budynkiem będącym w budowie. Po piąte natomiast pozwolenie na budowę zostało uchylone w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, w trakcie którego stwierdzono, iż w odniesieniu do budynku będącego w budowie nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę, w związku z czym organ był zmuszony do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Nie jest zatem tak, że budowa była realizowana bez pozwolenia na budowę, lecz z powodu błędnie przeprowadzonego postępowania przez organ administracji publicznej (Prezydenta Miasta Krakowa) doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Dokonywanie w związku z powyższym oceny przedmiotu postępowania legalizacyjnego i zarzucanie skarżącej wielokrotnie sprawstwa w kwestii samowoli budowlanej jest nadużyciem. Zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ zapisy planu przeznaczenie usługowe na terenie U.6 przewidują jako podstawowe, co nie wyklucza innego rodzaju zabudowy. Plan miejscowy nie określa w tym przypadku zabudowy usługowej, jako wyłącznej i jedynej, lecz jako podstawową. Nie wprowadza również zakazu na analizowanym terenu wznoszenia budynków mieszkalnych. Jednocześnie plan przewiduje w § 4 przeznaczenie uzupełniające. Tym samym - zgodnie z zasadą - nic co nie jest zabronione jest dozwolone - nie można wyklucie zgodności zabudowy mieszkaniowej, jako uzupełniającej, z zabudową podstawową, usługową. Zapisów planu miejscowego, ograniczającego ze swej istoty prawa własności, nie można bowiem intepretować w sposób rozszerzający, poprzez formułowania zakazów, które wprost nie zostały w akcie prawa miejscowego przewidziane. Dochodziłoby w ten sposób do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumenty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji prawidłowo wskazały na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Takim przepisem prawa, o którym mowa jest art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi: "Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednocześnie ust. 2 art. 65 stwierdza, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W kontekście ostatniego z powołanych przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że "na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy nie wynika zresztą, żeby w ogóle takie postępowanie było prowadzone. Zatem postępowanie legalizacyjne, którego elementem była przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie zostało zakończone". Wszystkie te stwierdzenia są zgodne z prawdą. Fakt prowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie przedmiotowej działki oraz budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z przesłanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzji tego organu nr [...] z 13 kwietnia 2015 r. (k. 43 akt administracyjnych) oraz informacji zawartej w piśmie z 27 kwietnia 2022 r., że na dzień sporządzenia pisma nie wydano decyzji kończącej postępowanie (k. 29). Treść powołanej decyzji PINB z 13 kwietnia 2015 r. potwierdza zresztą twierdzenia skarżącej, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę z 7 maja 2003 r. , które następnie na skutek wznowienia postępowania zostało uchylone, a skarżąca wraz z mężem nabyła tę nieruchomość w dniu [...] sierpnia 2003 r. Okoliczności te nie mają jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie jest też prawdą podnoszony w skardze argument, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiło "bezpodstawne zarzucenie" skarżącej przez SKO samowoli budowlanej. Kolegium użyło określenia "samowola budowlana" odnosząc się do zarzutu odwołania jakoby plan miejscowy nie mógł zmienić funkcji istniejącego już budynku. Skoro postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone, to ze stanowiskiem Kolegium trzeba się zgodzić. Z całą pewnością przedmiotowy budynek nie został wzniesiony legalnie, a zatem – jak słusznie wskazało Kolegium – z punktu widzenia planu miejscowego budynku tego nie ma. Skoro na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy z 21 marca 2011 r. nie wydano pozwolenia na budowę, to należało zbadać przesłanki wynikające z powołanego wyżej art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że już z uwagi na samą funkcję obiektu określoną w decyzji o warunkach zabudowy (budynek mieszkalny) ustalenia te są inne niż ustalenia obowiązującego planu miejscowego, który przewiduje na tym terenie zabudowę usługową. Również wskazane w decyzji, a wynikające z planu miejscowego parametry zabudowy są inne niż ustalone w decyzji. Oczywiście nieuzasadnione są argumenty, jakoby w przypadku interpretowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała zastosowanie zasada "nic co nie jest zabronione jest dozwolone". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia są wiążące na danym terenie. Absurdem byłoby założenie (co zdaje się wykazywać skarżąca), że zapisy planu miejscowego są jedynie niewiążącą sugestią, jak również oczekiwanie od prawodawcy lokalnego by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyliczał wszystkie niedopuszczalne sposoby zagospodarowania danego terenu. Nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.